Países endeudados

Eric Toussaint

En 2019, el Banco Mundial (BM) y el FMI cumplirán 75 años. Estas instituciones financieras internacionales (IFI), creadas en 1944, están dominadas por Estados Unidos y algunas grandes potencias aliadas, y actúan en contra de los intereses de los pueblos.

El BM y el FMI otorgaron, sistemáticamente, préstamos a los Estados con el fin de influir sobre sus políticas. El endeudamiento externo fue y es todavía utilizado como un instrumento para someter a los deudores. Desde su creación, el FMI y el BM han violado los pactos internacionales sobre derechos humanos y no dudaron, ni dudan, en sostener a dictaduras.

Una nueva forma de descolonización se impone para salir del impasse en el que las IFI y sus principales accionistas acorralaron al mundo. Se deben construir nuevas instituciones internacionales.

Estamos publicando una serie de artículos de Éric Toussaint, quien reseña la evolución del Banco Mundial y del FMI desde su creación. Estos artículos son sacados del libro Banco mundial: El Golpe de Estado Permanente., que podéis consultar gratis en Banco mundial : El Golpe de Estado permanente .

Desde 1960 el Banco Mundial identificaba el peligro de estallido de una crisis de la deuda con la incapacidad de los principales países endeudados de mantener los desembolsos crecientes. Las señales de alerta se multiplicaron en el curso de los años 60 y hasta el shock petrolero de 1973. Tanto los directivos del Banco Mundial como los banqueros privados, la Comisión Pearson y el Tribunal de Cuentas de Estados Unidos (General Accounting Office, GAO) publicaron informes que destacaban el peligro de crisis. A partir del aumento del precio del petróleo en 1973 y del reciclado de los petrodólares por los grandes bancos privados de los países industrializados, el tono cambió radicalmente. El Banco Mundial dejó de hablar de crisis, a pesar de que el ritmo de endeudamiento se aceleraba. Entró en competencia con la banca privada concediendo el mayor número de préstamos en el menor tiempo posible. Hasta el estallido de la crisis de 1982, empleaba un doble discurso. Uno dirigido al público y a los países endeudados, diciendo que no había motivos para inquietarse excesivamente, que si surgían problemas éstos serían de corta duración. Era el discurso de los documentos oficiales públicos. El otro lo mantenía a puerta cerrada. En un memorándum interno, se puede leer que si los bancos percibían que el riesgo aumentaba, debían reducir los préstamos porque «una gran cantidad de países podrían verse en situaciones extremadamente difíciles» (29 de octubre de 1979). [1]

A partir de 1960 no faltaron las señales de alerta.

Desde dicho año, Dragoslav Avramovic y Ravi Gulhati, dos economistas eminentes del Banco Mundial, [2] elaboraron un informe que señalaba claramente el peligro de ver que los PED alcanzaban un nivel insostenible de endeudamiento, basado en las sombrías perspectivas en términos de ingresos por exportaciones: «Se prevé que en los próximos años los reembolsos de la deuda aumentarán en muchos grandes países endeudados, la mayor parte de los cuales ya han alcanzado una tasa de servicio de la deuda muy alto. […] En ciertos casos, la incertidumbre sobre las perspectivas de exportaciones y un gravoso servicio de la deuda constituyen un serio obstáculo para nuevos préstamos importantes.» [3]

Sólo era el comienzo de una larga serie de advertencias que aparecieron en diferentes documentos sucesivos del Banco Mundial hasta 1973.

En el informe anual del Banco de 1963-1964, se lee en la página 8: «La gravosa carga de la deuda que pesa sobre un número creciente de países miembros constituye una preocupación permanente para el grupo del Banco Mundial. […] Los directores ejecutivos han decidido que el Banco puede modificar ciertas condiciones de los préstamos para aliviar el servicio de la deuda en los casos apropiados.» [4]

El 20º informe anual, publicado en 1965, desarrolla ampliamente el tema de la deuda

El informe destaca que las exportaciones de productos agrícolas crecían con más rapidez que la demanda de los países industrializados, lo que causaba la caída de los precios: [5] «El crecimiento de la oferta de de las materias primas agrícolas destinadas a la exportación ha tenido una tendencia a ser más rápido que el crecimiento de la demanda de los países industrializados. En consecuencia, los países en desarrollo han visto una caída importante de los precios de sus exportaciones agrícolas entre 1957 y 1962.» Por ejemplo, mientras que las exportaciones de café aumentaron un 25 % en volumen entre 1957 y 1962, los ingresos debidos a dichas ventas bajaron un 25 %. [6] Igualmente, hubo una reducción de los precios del cacao y el azúcar. El informe muestra que las exportaciones de los PED eran, en esencia, materias primas cuya demanda por los países del Norte evolucionaba con más lentitud e irregularmente. Los precios de las materias primas bajaban. [7] El informe señala que los flujos financieros hacia los PED eran insuficientes tanto en préstamos y donaciones como en inversiones, porque lo que retornaba en forma de pago de la deuda y repatriación de beneficios de las inversiones extranjeras era excesivo.

El informe revela también que la deuda aumentó a un ritmo anual del 15 % entre 1955 y 1962, que luego se aceleró, llegando al 17 % entre 1962 y 1964. Once países concentraban un poco más del 50 % de la deuda. Todos ellos grandes clientes del Banco (India, Brasil, Argentina, México, Egipto, Pakistán, Turquía, Yugoslavia, Israel, Chile, Colombia).

El ritmo de crecimiento de la deuda externa pública de los PED era muy alto. Entre 1955 y 1963, la deuda aumentó un 300 %, pasando de 9.000 a 28.000 millones de dólares. Entre 1963 y 1964, o sea, en un solo año, la deuda aumentó un 22 %, llegando a los 33.000 millones de dólares. El volumen del servicio de la deuda se multiplicó por 4 durante el mismo período (1955-1964).

En 1955, el servicio de la deuda representaba el 4 % de los ingresos por exportaciones. En 1964, el porcentaje se triplicó (12 %). ¡Y en el caso de ciertos países llegó a representar cerca del 25 %!

El informe pone el acento en la necesidad de definir correctamente las condiciones con las que el Banco Mundial y los otros acreedores concedían los préstamos. ¿Cuál era el razonamiento?

Cuanto más duros sean los términos (las condiciones), más elevados serán los desembolsos. En consecuencia, la rigidez o la flexibilidad/suavidad de las condiciones es tan importante como el volumen de la ayuda. Dos factores clave determinan la dureza o la suavidad: a) la parte de las donaciones, b) el nivel de la tasa de interés y el plazo de los reembolsos.

Así mismo, el informe muestra que la parte de las donaciones descendió (principalmente por parte de Estados Unidos). Los tipos de interés bajaron un poco y los plazos de reintegro se alargaron. O sea, por una parte se aumentó la dureza y por otra se la redujo. Notemos que la URSS prestaba a una tasa de interés netamente inferior que la fijada por el «Oeste». [8] El informe abogaba por una suavización de los términos de los préstamos.

En los 19 informes que precedieron a éste, no se encuentra ningún análisis de este tipo. ¿Cómo se explica el tono particular y el contenido original de este informe?

De hecho, fue escrito bajo la presión de los acontecimientos. Numerosos países del Tercer Mundo se habían organizado en el seno del movimiento de los no alineados. Eran mayoría en la Asamblea de las Naciones Unidas y lograron en 1964 la creación de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (CNUCED), que es la única institución onusiana dirigida por representantes de los PED. [9] Éstos criticaban con firmeza la actitud de los países más industrializados. El propio Banco Mundial contaba por entonces con 102 países miembros, o sea, con la mayoría de los países del Tercer Mundo. La dirección del Banco se vio obligada a tener en cuenta, en el nivel del análisis, las recriminaciones del Sur.

El 21º informe anual, publicado en 1966, vuelve sobre el tema de los préstamos, recomienda su flexibilización y señala que se estaba en una lógica de aumento permanente de la deuda: «Mientras que la carga creciente de la deuda de los países en desarrollo destaca la necesidad de que las condiciones de los créditos sean más blandas, […] las condiciones medias de la ayuda bilateral podrían ser mucho menos favorables […] No obstante, un nivel más alto de la ayuda en condiciones inadecuadas podría hacer aún más difícil el problema de la deuda externa. Si la ayuda no se ofrece en condiciones más ventajosas, su volumen bruto tendrá que aumentar permanentemente y de un modo considerable a fin de mantener una transferencia real de recursos.» [10]

En resumen, podemos considerar que el Banco Mundial había detectado el peligro persistente del estallido de una crisis de la deuda debido a la incapacidad de mantener los desembolsos crecientes. Las soluciones propuestas por el Banco, como vimos en las citas precedentes, consistían en aumentar el volumen de los préstamos, proponiendo a la vez condiciones más favorables: tipo de interés menos alto, período de reembolso más largo. De hecho, el Banco no percibía el problema más que en términos de flujos: para que los países endeudados pudieran pagar había que aumentar los montos prestados, aliviando las condiciones de reembolso. Manifiestamente, estamos ante un círculo vicioso, en el que las nuevas deudas sirven para amortizar las anteriores, tanto en el plano racional como en la realidad.

En los informes mencionados, el Banco expresa su confianza en el aumento de los flujos de capitales privados (inversiones y préstamos) hacia los PED. El aumento de los préstamos privados permitiría reducir la espera con relación a la financiación pública, según el citado informe.

El 20º informe anual, publicado en 1965, dice: «El grupo del Banco Mundial y otros organismos internacionales despliegan unos esfuerzos considerables para alentar y ampliarlos flujos de capitales privados hacia los países menos desarrollados. No hay ninguna duda de que se puede esperar un aumento de estos flujos […] acelerando así la vía de desarrollo y reduciendo la espera con relación a la financiación pública». [11] En el informe de 1966 se indica la necesidad de liberar los movimientos internacionales de capitales: «Se puede esperar que será posible establecer condiciones que permitan un movimiento más libre de capitales privados en el mercado mundial.» [12]

Y, hay que destacarlo, después de una larga argumentación sobre las dificultades del reembolso de la deuda, el Banco declara que no es necesario disminuir el recurso al empréstito: «Sin embargo, nada de esto debe interpretarse como una conclusión de que los países en desarrollo no podrían permitirse, o incluso deberían evitarlo, algún aumento de sus obligaciones de reembolso.» [13]

La constitución en 1968 de la Comisión Pearson por Robert McNamara, nuevo presidente del Banco Mundial, se inscribía en los esfuerzos desplegados por los dirigentes estadounidenses para hacer frente al creciente endeudamiento y a las reivindicaciones de los países del Sur. Partners in Development (socios para el desarrollo), un informe de la Comisión publicado en 1969, predice que el peso de la deuda aumentará hasta llegar a una situación de crisis en la década siguiente. El porcentaje de nuevos préstamos brutos destinados a asegurar el servicio de la deuda alcanzó el 87 % en Latinoamérica en 1965-1967.

Nelson Rockfeller, hermano del presidente del Chase Manhattan Bank, explicaba lo siguiente en 1969, en un informe al presidente de Estados Unidos, a propósito de los problemas a los que tendría que hacer frente Latinoamérica: «El considerable nivel de las sumas prestadas a ciertos países del hemisferio occidental, a fin de mantener el desarrollo, es tal que el pago de los intereses y la amortización absorbe una gran parte de los ingresos por exportaciones. […] Muchos países se ven obligados, en efecto, a contratar nuevos préstamos para disponer de las divisas necesarias para pagar el interés más la amortización de préstamos anteriores, y esto a tipos de interés más altos.» [14]

Por su parte, el General Accounting Office (GAO, equivalente en Estados Unidos al Tribunal de Cuentas) remitió al gobierno un informe alarmante: «Muchas naciones pobres han alcanzado ya un nivel de endeudamiento que supera sus posibilidades de pago. […] Estados Unidos continúa acordando más préstamos a los países subdesarrollados que cualquier otro país u organismo, y tiene también la tasa más alta de impagos. La tendencia a hacer los préstamos reembolsables en dólares no es una garantía de que los fondos serán reembolsados. [15]

Algún tiempo después, en 1970, en un informe al presidente de Estados Unidos, Rudolph Petersen, presidente del Bank of America, activó la alarma: «El peso de la deuda en muchos países en desarrollo constituye en este momento un problema urgente. A pesar de que ya se había anunciado hace diez años, no se había tenido en cuenta. Las razones son múltiples, pero, en cualquier caso, en algunos países, los futuros ingresos por exportación están hipotecados en tal grado que comprometerá la continuación de las importaciones, de las inversiones y del desarrollo.» [16]

En resumen: diferentes fuentes influyentes de Estados Unidos, todas relacionadas entre sí, consideraban desde finales de los años 60 que podía estallar una crisis de la deuda unos años más tarde.

A pesar de la conciencia del peligro…

También Robert McNamara, por su parte, consideraba que el ritmo de crecimiento del endeudamiento del Tercer Mundo constituía un problema: «A finales de 1972, la deuda se elevaba a 75.000 millones de dólares y el servicio anual de la misma superaba los 7.000 millones de dólares. El servicio de la deuda aumentó el 18 % en 1970 y el 20 % en 1971. La tasa media de aumento de la deuda desde la década de los 60 representa casi el doble de la tasa de crecimiento de los ingresos por exportaciones, con los que el país endeudado debe asegurar este servicio de la deuda. Esta situación no puede continuar indefinidamente.» [17]

… a partir de 1973, el Banco Mundial se lanzó a proseguir el aumento de las deudas en competencia con los bancos privados

A pesar de esto, el Banco que presidía mantuvo la presión sobre los países de la Periferia para que incrementaran su endeudamiento.

A partir de 1973, el aumento del precio del petróleo y de otras materias primas provocó la fuga hacia adelante con un mayor endeudamiento. En las publicaciones del Banco Mundial, del FMIy de los banqueros había cada vez menos pronósticos pesimistas en cuanto a las dificultades de reembolso a las que podrían tener que hacer frente los PED.

Consideremos el caso del FMI. Se puede leer en su informe anual para 1975 un mensaje totalmente sereno: «La inversión de los excedentes de los países exportadores de petróleo en los mercados financieros nacionales e internacionales, combinado con la expansión de la financiación internacional (en forma de préstamos bilaterales y multilaterales), ha constituido una forma satisfactoria de transferencia de fondos para paliar el déficit de la balanza de cuenta corriente de los países importadores de petróleo.» [18]

Hay que destacar que este diagnóstico difiere absolutamente del que se sostendría después del estallido de la crisis. Cuando éste se produjo, en 1982, el FMI hizo responsables del mismo a los shocks petroleros de 1973 y 1979. Pero lo que se puede deducir del informe de 1975 antes citado es que, para el FMI, el reciclado de los petrodólares, combinado con los préstamos públicos, había resuelto ampliamente los problemas de los países importadores de petróleo.

¿Cómo se explica la voluntad del Banco Mundial de estimular el aumento del endeudamiento en los años 70?

El Banco Mundial quería a toda costa aumentar su influencia sobre el mayor número posible de países que se situaran claramente en el campo capitalista, o que el menos mantuvieran (Yugoslavia) o tomaran (Rumania) distancia con la URSS. [19] Para conservar o aumentar esta influencia necesitaba reforzar el efecto de palanca aumentando sin cesar las sumas prestadas. Pero también los bancos privados trataban de aumentar sus préstamos, y a unas tasas que podían ser inferiores a las del Banco Mundial. [20] Éste se había lanzado a la pesca de proyectos que pudieran ser motivo de préstamos. Entre 1978 y 1981, las sumas prestadas por el Banco aumentaron el 100 %.

McNamara mostraba una gran confianza en la segunda mitad de los años 70. En 1977 declaró en su alocución presidencial anual: «Los principales bancos y los principales prestatarios actúan sobre la base de previsiones que concuerdan», y concluía: «Estamos incluso más confiados hoy que hace un año: el problema de la deuda es gestionable.» [21]

Algunos grandes banqueros privados también hicieron gala de una gran serenidad. [22] El Citibank manifestaba en 1980: «Después de la segunda guerra mundial, la cesación de pagos por los países subdesarrollados, cuando se producían, no ocasionaban pérdidas importantes a los bancos prestamistas. Una cesación de pago generalmente era seguida de un acuerdo entre el gobierno del país endeudado y sus acreedores extranjeros, en términos de reestructuración de la deuda. […] En la medida en que el tipo de interés y los diferenciales son por lo general revisados al alza cuando se reeestructura un préstamo, el valor del descuento es a menudo superior al valor del crédito original.» [23] Esta declaración debe ser tomada con la mayor circunspección en cuanto a las motivaciones de su autor. En efecto, el Citibank, uno de los bancos más activos en los años 70 en términos de préstamos al Tercer Mundo, barruntaba que el viento estaba por cambiar. En el momento en que escribía esas líneas, ya estaba preparando su retirada y no concedió casi ningún nuevo préstamo.

El texto iba dirigido a los banqueros más chicos, especialmente los bancos locales de Estados Unidos, los Saving and Loans, a los que firmas como el Citibank trataban de tranquilizar, para que fueran ellos los que acordaran los nuevos préstamos. Una de las prioridades del Citibank era que el dinero que los Saving and Loans continuaban enviando a los países del Sur permitiera el reembolso a los grandes banqueros. En otras palabras, para que los países endeudados pudieran proseguir los reembolsos a los grandes bancos, era necesario que existieran otros prestamistas. Éstos podían ser privados (bancos pequeños o medianos, menos informados que los grandes, o desinformados por éstos) o públicos (el Banco Mundial, el FMI, las agencias públicas de créditos a la exportación, los gobiernos…). Era necesario que hubiera prestamistas en última instancia, para que los grandes bancos fueran íntegramente reembolsados. En este aspecto, si instituciones como el Banco Mundial y el FMI difundían palabras tranquilizadoras mientras la crisis se incubaba, se hacían cómplices de los grandes bancos, que buscaban salvarse de esa manera. Los pequeños bancos, que continuaron prestando capitales a los PED se vieron abocados a la quiebra después del estallido de la crisis de 1982, y el coste de su salvamento fue asumido por el Tesoro de Estados Unidos, es decir, en realidad, por los contribuyentes estadounidenses.

El recodo de 1979-1981

El segundo shock petrolero, en 1979 (a continuación de la revolución iraniana) se combinó con una reducción de los precios de otras materias primas.

A partir de finales de 1979, el coste de la deuda había aumentado por dos causas, por el fuerte alza de las tasas de interés y por la apreciación del dólar. Las tentativas del Sur de relanzar las negociaciones sobre un nuevo orden internacional fracasaron: el diálogo Norte-Sur de Cancún en 1981 no condujo a ninguna parte. Por lo demás, la austeridad fiscal, exigida a los países del Sur (reducción de impuestos, aumento de gastos militares, aumento del consumo), no fue aplicada por Estados Unidos.

El viraje generalizado hacia lo que el Banco Mundial llamaría «ajuste estructural» fue anunciado en el discurso pronunciado por McNamara en la conferencia de la CNUCED de Manila, en mayo de 1979.

El doble discurso del Banco Mundial

Hasta el estallido de la crisis en 1982, el Banco Mundial tuvo un doble discurso. Uno, destinado al público y a los países endeudados, decía que no había que inquietarse demasiado y que si surgieran problemas, éstos serían de corta duración. Era el discurso empleado en los documentos oficiales. El segundo era el utilizado a puerta cerrada y en las discusiones internas.

En octubre de 1978, un vicepresidente del Banco Mundial, Peter Cargill, responsable de finanzas, dirigió al presidente McNamara un memorándum titulado «Grado de riesgo en los activos del Banco Mundial» (Riskness in IBRD’s loans portfolio). En este texto, Cargill urgía a McNamara y al conjunto del Banco Mundial a prestar mucha más atención a la solvencia de los países endeudados. [24] Según Cargill, el número de países endeudados que arrastraban atrasos de pagos con el Banco Mundial o/y que buscaban una renegociación de su deuda multilateral había pasado de tres a dieciocho entre 1974 y 1978. Por su parte, McNamara manifestó su preocupación en muchas oportunidades, especialmente en un memorándum con fecha de septiembre de 1979. En otro memorándum interno, se puede leer que si los bancos perciben que los riesgos aumentan, reducirán sus préstamos y «podríamos ver que una gran cantidad de países se encontrarían en situaciones extremadamente difíciles» (29 de octubre de 1979). [25]

El informe sobre el desarrollo en el mundo editado por el Banco Mundial en 1980 presenta un futuro optimista, previendo que las tasas de interés real se estabilizarían en el nivel muy bajo del 1 %. Totalmente irreal. La evolución real lo ha demostrado. Lo edificante es saber, gracias a los historiadores del Banco Mundial, que en la primera versión, no publicada, del informe figuraba una segunda hipótesis basada en un tipo de interés real del 3 %. Esta proyección mostraba que la situación sería, a término, insostenible para los países endeudados. McNamara logró que se retirara este guión negro de la versión definitiva. [26] En el informe sobre el desarrollo en el mundo de 1981 se puede leer: «Parece muy probable que los prestatarios y los prestamistas se adaptarán a las condiciones cambiantes sin precipitar una crisis general de confianza.» [27]

El mandato de McNamara a la presidencia del Banco Mundial terminó en junio de 1981, un año antes de que la crisis se desencadenara ante los ojos de todo el mundo. El presidente Ronald Reagan lo reemplazó por Alden William Clausen, presidente del Bank of America, uno de los principales acreedores privados de los PED. Se puso al zorro a cuidar el gallinero.