España / 30 de septiembre de 2018 / Autor: Mariano Jabonero / Fuente: El País
José Joaquín Brunner
Economía política de la educación superior
Chile / 5 de noviembre de 2017 /Autor: José Joaquín Brunner / Fuente: El Líbero
La antigua figura de la universidad moderna —como una institución de la élite cultural— se ha transformado completamente. Hoy las universidades están más próximas al mercado que al templo, semejan más una anarquía que una jerarquía, han devenido organizaciones burocráticas complejas, tienen un sentido misional y económico a la vez, son entidades locales o nacionales, pero crecientemente también internacionales, y unas pocas poseen alcance global.
Este ensayo se aparta de la onda electoral que sin demasiada estridencia recorre nuestra geografía política. En cambio, reflexiona sobre el lugar que ocupa nuestra educación superior (ES) en un mapa comparativo de los sistemas nacionales y sus bases de economía política.
Para esto, la primera sección aborda el surgimiento de los modernos sistemas nacionales de educación superior en Europa y su carácter de sistemas netamente estatales desde el punto de vista de las instituciones proveedoras y de su financiamiento. Muestra cómo, posteriormente, emerge una educación superior privada, con un régimen de economía política de mercado, que ha servido para impulsar la masificación y la diferenciación institucional de la ES.
En la segunda sección se analiza la aparición de otros dos arreglos de economía política que combinan de maneras cruzadas formas estatales y privadas de provisión y financiamiento de la ES, mostrándose además cómo en el caso chileno coexisten dentro de un mismo sistema grupos de universidades sujetos a diferentes regímenes de economía política.
Luego, en la sección tercera, se utiliza este enfoque para discurrir sobre algunos fenómenos característicos de la transformación que experimenta contemporáneamente la ES en el mundo.
Por último, en la cuarta sección, se concluye con algunas consideraciones respecto al “capitalismo académico”, sus dinámicas principales en tiempos de mercados globales y su impacto sobre la economía política de la ES.
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La educación superior (ES) moderna, nacida a comienzos del siglo 19, fue provista y financiada por el Estado. Así ocurrió con sus tres modelos de origen: francés, prusiano e inglés. En común estos tres modelos concebían a la universidad como una entidad pública y la situaban a la sombra de los respectivos Estados-nacionales. Con un sesgo estatalista más pronunciado y un fuerte énfasis en la especialización profesional, en el caso del modelo francés o napoleónico. Estatal también en ambas dimensiones—de la provisión y el financiamiento—en el caso alemán, aunque con una fuerte influencia de los “mandarines”, representantes de la oligarquía académica en tiempos de Willhelm von Humboldt, y con énfasis en una formación humanista basada en la unidad de las ciencias naturales y humanas. Por último, con financiamiento fiscal, pero con universidades dotadas de fuerte autonomía y consideradas no-estatales (aunque públicas) en el caso de Inglaterra, con énfasis en la formación del carácter de acuerdo al tipo ideal del gentleman británico.
Cómo organizar la provisión y el financiamiento de la ES es el objeto de estudio de la economía política, enfoque que adopta este ensayo.
Durante el siglo pasado y el anterior, las universidades privadas se hallaban escasamente presentes en la escena mundial, salvo en los Estados Unidos de América, y en algunos países de América Latina —con Chile a la cabeza— y de Asia, particularmente en China.
En efecto, la universidad moderna se difunde hacia el resto del mundo desde Europa, a partir de los tres modelos recién mencionados. EEUU adopta el modelo británico y más tarde, bajo la influencia del modelo humboldtiano alemán, crea las primeras research universities. América Latina recibe —después de la independencia— la influencia del modelo francés, tanto en cuanto a la concepción estatalista como a la formación profesionalizante; lo mismo vale para Rusia. Las instituciones privadas se hallaban restringidas a las universidades católicas y religiosas en general, a escuelas de negocio y administración, a algunas instituciones formativas de élites y a universidades representativas de minorías.
Después de la II Guerra Mundial comienza la gradual masificación y diferenciación de los sistemas nacionales de ES. Primero en EEUU y Europa Occidental; luego en Europa Central y del Este. Ambos procesos —de masificación del acceso y de diferenciación de las instituciones— se aceleran durante la segunda mitad del siglo 20 y comienzo del siglo 21, difundiéndose alrededor del mundo. En América Latina había 250 mil estudiantes de ES en 1950; 1,8 millones en 1970; 7,2 millones en 1990; 12 millones en 2000 y, actualmente, hay más de 25 millones.
En parte, la fuerte expansión de la ES en nuestra región —igual como en otros continentes— se vuelve posible porque la provisión y el financiamiento se diversifican en virtud de la matrícula y los recursos privados. Es el resultado, por tanto, de una transformación en la economía política de la ES. De hecho, hoy en América Latina algo más de la mitad de la matrícula total es privada. Algo similar sucede con el financiamiento.
En breve, ha surgido aquí una economía política de provisión y financiamiento privados que se combina con la economía política de provisión y financiamiento estatales. De modo que ahora, al lado del régimen de economía política estatal —único existente al momento de nacer la moderna universidad— hay un régimen que podemos llamar de mercado, que puede llegar a predominar cuantitativamente en la dimensión de provisión y tener significación también en la dimensión del financiamiento, como sucede en Brasil, Chile, Corea del Sur, Japón e Indonesia, para citar algunos ejemplos.
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Además, hay dos otros arreglos posibles de economía política.
Por un lado, aquel en que predomina la provisión estatal, pero con un significativo financiamiento privado, como existe en países donde las universidades estatales cobran aranceles, por ejemplo, en Australia, Canadá, EEUU, Holanda, etc. En Chile las universidades estatales funcionan bajo este régimen que podemos llamar “estatal con recuperación de costos” o “de costos compartidos”.
Por otro lado, aquel régimen en que una parte significativa de la provisión es privada (o, en cualquier caso, no-estatal), mientras que el financiamiento es principalmente estatal, como sucede en Bélgica, Estonia, Finlandia y Letonia por ejemplo. En Chile, las universidades privadas del CRUCH, el G9, operan bajo este régimen, que podemos denominar “de tercer sector”.
En suma, hemos construido cuatro tipos ideales de regímenes de economía política de la ES, según la forma cómo combinan lo estatal y lo privado en las dimensiones de la provisión y el financiamiento. En la práctica dan lugar a una gran diversidad de diferentes modalidades de capitalismo académico.
Tipos completamente puros no hay ya en AL, con excepción de Cuba, donde la provisión y el financiamiento provienen en un cien por ciento de entidades y de fuentes estatales.
Los demás sistemas nacionales son todos mixtos, con grados variables de provisión y financiamiento privados. Considerando la provisión solamente, hay predominio estatal en Nicaragua, en una relación de 92% de matrícula estatal frente a 8% privada; lo mismo, pero con una decreciente participación de la matrícula estatal mayoritaria se observa en Uruguay, Bolivia, Panamá, Venezuela, México, Honduras, Ecuador, Guatemala y Colombia, país este último donde la relación es 51% estatal frente a 49% privada.
Por el contrario, hay predominio de la provisión privada, en proporción ascendente, en Costa Rica, República Dominicana, Perú, El Salvador, Paraguay, Brasil y Chile. En estos casos también el financiamiento proviene de manera significativa de fuentes privadas; es decir, de los propios estudiantes, sus familias, otras entidades privadas y el endeudamiento para el pago de aranceles.
El caso chileno reviste especial interés. Efectivamente, si bien predominan la provisión y el financiamiento privados, sin embargo hay universidades representativas de tres de los cuatro tipos de regímenes de economía política antes mencionados: (i) estatal con recuperación de costos o costos compartidos; (ii) privado con financiamiento estatal directo, o sea, de “tercer sector”, tipo que (¡paradojalmente!) se ha ido ampliando en virtud del subsidio de gratuidad, aunque el mal diseño de éste signifique para algunas universidades una pérdida de ingresos; y (iii) privado de mercado, integrado por universidades que dependen casi exclusivamente del pago de aranceles, pero compuesto además por un grupo importante de universidades que recibe financiamiento estatal indirecto por la vía del crédito estudiantil, subsidiado por el Estado.
Por tanto, no hay en Chile un régimen estatal puro ni, en el otro extremo, uno puramente de mercado para proveedores con fin de lucro, fin que la ley prohíbe en el caso de las universidades.
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Este mismo esquema de análisis de economía política de la ES permite identificar varios fenómenos de la educación superior contemporánea a nivel mundial, tales como la aparición de un sector masivo de provisión privada, con y sin fines de lucro; el papel crecientemente activo de la sociedad civil y los mercados en la coordinación de los sistemas nacionales; el aumento de esquemas de costos compartidos en el caso de la ES provista por instituciones estatales con financiamiento mixto, y el gradual desacoplamiento de la noción de ES pública respecto de la educación superior puramente estatal en cuanto a provisión y financiamiento.
En efecto, lo público suele ahora ser sostenido por instituciones privadas o no estales, como ocurren en Inglaterra o en el caso del G9 en Chile, o bien puede ser sostenido por entidades estales que cobran un arancel, como sucede en Australia, Canadá o Chile.
A su turno, esto significa que en sistemas capitalistas democráticos el derecho social a la educación superior puede ser provisto gratuitamente como ocurre en Dinamarca o bien sujeto a precios de mercado, como es el caso en varios países angloparlantes, latinoamericanos, asiáticos y de Oceanía.
Asimismo, lo público —incluso entendido estrechamente como estatal— no significa ya excluir el uso de políticas, mecanismos e instrumentos de mercado, según muestran los países nórdicos, Inglaterra, Holanda, Estados Unidos, China, Corea del Sur o Malasia.
Más aún, incluso allí donde predomina la provisión y el financiamiento estatales de la ES, los propios gobiernos recurren frecuentemente a cuasi-mercados (o mercados administrados) y a mecanismos de tipo mercado para proveer y financiar la ES. Así sucede, por ejemplo, en Finlandia, pero también en Francia, Portugal, Rusia y China-Hong Kong. Incluso en América Latina los gobiernos usan mecanismos de este tipo para financiar a las instituciones estatales, recurriendo al financiamiento condicionado a metas, contratos de desempeño, pago por resultados, etc.
En breve, si bien los regímenes de economía política difieren según cómo combinan lo privado y lo estatal en las dimensiones de provisión y financiamiento, sin embargo todos se hallan hoy—aunque variablemente—bajo la común influencia de aquello que la literatura especializada denomina “capitalismo académico”.
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¿Qué caracteriza al capitalismo académico?
Primero, el hecho de que los gobiernos, por acción u omisión, incentivan la aparición de proveedores privados, dando lugar así a procesos de privatización de la provisión; segundo, el uso de mercados y cuasimercados para la coordinación de los sistemas, o sea, el fenómeno de la mercadización si se admite el uso de un anglicismo; tercero, la mercantilización de la ES, esto es, su provisión por un precio en el mercado, fenómeno que ha sido execrado por el “progresismo” local; cuarto, la comercialización de productos y servicios académicos más allá del cobro de aranceles, por ejemplo a través de licencias y patentes, capacitación en empresas, consultorías, evaluaciones y mediciones, etc.; y quinto, una gestión empresarial o empresarialización de las instituciones con el fin de administrar eficazmente esquemas mixtos, estatal-privados, de financiación de la ES, que permitan generar ingresos e, idealmente, producir un excedente anual.
A su vez, la globalización de los mercados contribuye a la difusión y la convergencia de estos fenómenos, igual como la circulación, a nivel mundial, de la crítica del capitalismo académico, sus bases de economía política y los efectos e impactos que tiene sobre las universidades y sus miembros.
Como sea, podemos concluir que ha surgido una nueva realidad de la ES a nivel global: de cobertura universal y acceso masivo, imbricada fuertemente con la economía y el empleo, de alto costo e intenso credencialismo, de compleja operación y gobernanza, utilitaria a la vez que proclama el amor por las ciencias.
La antigua figura de la universidad moderna —como una institución de la élite cultural— se ha transformado completamente. Hoy las universidades están más próximas al mercado que al templo, semejan más una anarquía que una jerarquía, han devenido organizaciones burocráticas complejas, tienen un sentido misional y económico a la vez, son entidades locales o nacionales, pero crecientemente también internacionales, y unas pocas poseen alcance global.
Chile es un verdadero laboratorio para el estudio de esos múltiples fenómenos de cambio y transformación. La trayectoria de su sistema durante el último medio siglo permite entender mejor lo que está sucediendo en el ámbito de la ES alrededor del mundo. Al mismo tiempo, la comparación con otras realidades nos permite pensar críticamente nuestra propia experiencia y reflexionar sobre el futuro de la universidad.
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Educación superior: un proyecto que necesita rehacerse íntegramente
Chile / 17 de septiembre de 2017 / Autor: José Joaquín Brunner / Fuente: El Líbero
El mayor problema de la reforma de la educación superior impulsada por el gobierno es la inexistencia de un diagnóstico serio del sistema que considere todos los elementos indispensables, y la ausencia por ende de una agenda de problemas necesarios de abordar. Hasta ahora, la reforma anunciada, y el proyecto de ley enviado al Congreso para materializarla, carecen de una fundamentación racional.
Ante todo, deseo llamar la atención sobre el carácter y desempeño de nuestra educación terciaria (ET), cuya legislación más fundamental estamos tratando de cambiar. En efecto, cualquiera modificación de la legislación que la rige, sobre todo si pretende ser de fondo, debe partir por un conocimiento fundado del sistema que se busca cambiar.
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Carácter. Dentro de la clasificación de regímenes de economía política de los sistemas nacionales según el carácter público/privado de la provisión y el financiamiento del sistema, el de Chile se caracteriza —en comparación con el promedio de los países de la OCDE— por tener en ambas dimensiones una presencia preponderante de matrícula y recursos privados. En esta misma categoría, aunque con perfiles diferentes de preponderancia privada, se encuentran además Brasil, Corea, Gran Bretaña, Israel, Indonesia, Japón, Perú y otros.
Un tipo diametralmente opuesto de economía política es aquel donde predominan la provisión y el financiamiento estatales, como ocurre —en diversos grados— en la mayoría de los países de Europa Occidental y también en Argentina, Cuba y Uruguay, por ejemplo.
Un tercer tipo de régimen es aquel en que predomina la provisión estatal, pero con financiamiento mayoritariamente privado (economía política estatal de costos compartidos), como poseen Australia, Canadá y Estados Unidos, entre otros.
Por último, hay sistemas cuyo régimen combina provisión mayoritaria por instituciones privadas (“de vocación pública”) con gestión independiente y financiamiento predominantemente fiscal (economía política de tercer sector), como ocurre en Bélgica, Finlandia, Estonia y Honduras, por ejemplo.
Nótese que si bien Chile se sitúa en el cuadrante de provisión y financiamiento predominantemente privados, sin embargo posee universidades que corresponden a tres de los tipos de regímenes de economía política descritos: universidades estales financiadas mayormente con recursos privados agrupadas en el CUECH; universidades privadas cofinanciadas con aportes directos del Estado (las del G9); y universidades privadas cuyo financiamiento principal —aunque no exclusivo— proviene de fuentes privadas.
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Desempeño. ¿Qué rendimiento posee nuestro sistema de ET en las dimensiones básicas de su desempeño? A continuación se presentan resumidamente los datos más relevantes (con base en OECD, Education at a Glance 2016, a menos que se indique una fuente diferente).
- Participación. La participación neta, sobre el grupo de edad de 20 a 29 años, alcanza en Chile a un 27%, mientras que en el promedio de la OCDE se sitúa en torno a un 22%. La participación bruta medida por la UNESCO en relación a la cohorte de edad pertinente es de 89%, trece puntos porcentuales por encima de los países de Europa Occidental y América del Norte y casi el doble de la tasa promedio de América Latina (46,3%). En breve, Chile cuenta con un sistema de ET de amplia cobertura, con acceso casi universal, lo que representa un logro notable, pero crea nuevos y más complejos desafíos, como veremos más adelante.
- Acceso. La tasa de primer ingreso a la ET (proporción de personas que puede esperarse ingresará a algún programa de ET en el curso de su vida), índice que ofrece una idea general sobre la accesibilidad a este nivel, es de 87% en Chile, frente a un 68% en el promedio de la OCDE. La ET dejó, pues, de ser un privilegio y hoy es un derecho que las familias reconocen frecuentemente como una obligación para sus hijos.
- Matrícula por niveles. La distribución de la matrícula por niveles de la Clasificación Internacional Normalizada de Educación (CINE 2011) es la siguiente en Chile: Nivel 5 (carreras de ciclo corto), 29%; Nivel 6 (programas de licenciatura o equivalentes), 63,1%; Nivel 7 (programas de maestría o equivalentes), 7,1%; y Nivel 8 (programas de doctorado o equivalentes), 0,4%. En los países de Europa Occidental y América del a Norte, las cifras correspondientes son: 24,2%; 53,5%; 19,4%; 2,8%, respectivamente (UNESCO Institute for Statistics, 2017).
- Equidad de la matrícula. En América Latina,Chile posee la mayor tasa de participación neta del quintil 1 (más pobre), que alcanza a un 27,4%. Asimismo, tiene el segundo índice más bajo de desigualdad 20:20 después de Bolivia; el valor para Chile es 2,3, el de Bolivia 1,8 y el índice 20:20 promedio para América Latina es 7,0. (SEDLAC, 2017). Un reciente estudio del Banco Mundial destaca que Chile ha sido uno de los países más exitosos en términos de reducir la desigualdad en el acceso a la educación superior” (The World Bank, At a Crossroads: Higher Education in Latin America and the Caribbean, 2017, p. 88).
- Eficiencia interna. Hay dos maneras de medir el grado de eficiencia interna del sistema de ET. (A) La tasa de 1a graduación de la ET (sin incluir estudiantes extranjeros) —que estima el porcentaje de una cohorte de edad que se espera se gradúe durante el largo de su vida— es 51% en Chile, mientras en el promedio de la OCDE es 45%. En las carreras de ciclo corto las cifras correspondientes son 22% y 11%; en el nivel de licenciatura o equivalente, 34% y 38%; en el nivel de maestría o equivalente, 9% y 18%; y en el de doctorado o equivalente, 0,2% y 1,7%, respectivamente. De modo que no sólo ha aumentado notablemente la cobertura, sino también las expectativas de graduación, calculadas en base al patrón actual de titulación en la ET. (B) La tasa de conclusión de estudios universitarios por cohorte ingresada en un determinado año no cuenta en Chile con datos confiables que pudiesen ser comparados internacionalmente. Para el promedio de los países de la OCDE es 45% de graduación en tiempo oportuno y 69% medida dentro de los tres años siguientes a la duración nominal de los correspondientes programas. Suele estimarse que en Chile esta última cifra sería significativamente inferior, existiendo además una demora para graduarse en relación con la duración nominal de los estudios.
- Eficiencia externa, vinculada con el empleo y la remuneración de las personas con ET. (A) La tasa de empleo de personas con ET por área de educacional, hombres y mujeres, aparece como altamente satisfactoria en la comparación internacional. Para el año 2015, se situó en Chile en un 90% en el promedio de todas las áreas. Los países de la OCDE, para los años 2012 a 2015, alcanzan una tasa algo inferior, de 85% en el promedio de los países miembros. (OECD, Survey of Adult Skills, PIAAC). (B) El diferencial del ingreso recibido por las personas con ET en relación con el ingreso promedio de las personas con educación secundaria superior (=100) es en general alto comparado con el promedio OCDE, en todos los niveles. En el nivel 6 asciende a 282 frente a 148 en la OCDE. Y en el Nivel 7, la comparación es de 444 versus 191, respectivamente. Sin embargo, se observa en Chile una creciente dispersión de las remuneraciones de los graduados; por ejemplo, en el caso de Derecho, durante el primer año después de la graduación, el 10% superior tiene una remuneración alrededor de 10 veces mayor al 10% inferior ($3,4 millones versus $344 mil pesos) (Mi Futuro, 2017). Asimismo, un reciente estudio del Banco Mundial estima que un 7% de los estudiantes que comenzó sus estudios de ET en 2012 podría haberse matriculado en programas que tendrían tasas negativas de retorno (The World Bank, At a Crossroads: Higher Education in Latin America and the Caribbean, 2017, cap. 3 de Sergion Urzúa).
- Calidad. Es la dimensión más difícil de medir cuantitativamente. A continuación presentamos tres indicadores.
- Según el porcentaje de estudiantes en universidades acreditadas, menos de un 10% de los estudiantes se halla matriculado durante los últimos años en universidades no-acreditadas. Un 31% de la matrícula total de las universidades se encuentra en instituciones con el máximo de las cinco áreas acreditadas, mientras que un 14% de los estudiantes de pregrado está matriculado en universidades con acreditación solo en las dos áreas obligatorias. Considerando la matrícula de los IP y CFT, un 87,3% de la matrícula del sector técnico profesional corresponde a instituciones con dos o más áreas de acreditación y un 13% a instituciones sin acreditación. En breve, la gran mayoría de los estudiantes cursa sus estudios en instituciones que la agencia oficial del Estado califica como de un nivel satisfactorio.
- Según el número universidades de excelencia registradas entre las mil universidades top del ranking global del Times Higher Education aparecido hace pocos días, el sistema chileno cuenta con 13 universidades de calidad internacional, una por cada 1,4 millón de habitantes, seguido de Costa Rica con una x cada 4,9 millones de habitantes, Brasil, una x cada 9,2 millón y Colombia una x 9,8 millones. Más atrás aparecen Venezuela, Perú, México y Argentina. Nótese que las mil primeras universidades corresponden a menos del 4% del total mundial de universidades registradas por Webometrics (26.368 en 2017).
- Según el desempeño de las personas con ET en el examen PIACC de comprensión lectora (literacy), Chile muestra una baja calidad de resultados: 240 puntos en promedio, que representa un nivel elemental de literacy, frente a un promedio de 275 puntos para los países de la OCDE. La puntuación obtenida por las personas con ET en Chile es menor que el puntaje alcanzado por las personas con educación secundaria superior de la OCDE (260) y supera apenas por cinco puntos el puntaje promedio OCDE de las personas con educación inferior al nivel secundario superior (235 puntos).
Una hipótesis plausible es suponer que la baja puntuación obtenida en Chile por las personas con ET, se debe a los bajísimos niveles alcanzados previamente por las personas con menos que educación secundaria superior (186 puntos) y con educación secundaria superior (219 puntos). Dicho en otras palabras, el pobre desempeño de la ET en literacy, sería el resultado acumulativo de las desventajas de la cuna y de la pobre calidad de la educación primaria y secundaria que recibe una mayoría de los niños y jóvenes provenientes de los hogares correspondientes a los deciles de menor ingreso.
- Financiamiento. El gasto en ET (incluyendo I&D) medido como porcentaje del PIB —indicador del esfuerzo relativo que los países realizan en este ámbito— es en Chile netamente superior al promedio de la OCDE; de hecho, es uno de los mayores del mundo. Se caracteriza además por una fuerte participación de la financiación privada.
(A) Según niveles de la CINE 2011 alcanza en Chile a un 0.4% en el Nivel 5; a un 2.0% en los Niveles 6 a 8; en total, 2.3% del PIB. En el promedio de la OCDE, las cifras correspondientes son 0.2%, 1.4% y 1.6%, respectivamente.
(B) Según el carácter estatal o privado de las fuentes de recursos, en Chile la composición del gasto es: 1.0% estatal; 1.4% privado; total, 2.3%, respectivamente. En el caso de la OECD: 1.1% estatal; 0.5% privado; total, 1.6%.
(C) Según el monto del gasto por estudiante, la distribución en Chile es la siguiente (expresada en USD ppc, incluyendo gasto en I&D): Nivel 5, USD 4.079; Niveles 6 a 8, USD 9.084; total, USD 7.642 (USD 364 en I&D). En comparación, el gasto promedio de la OCDE es USD10.107, USD 16.199, 15.772 (USD 4.837 en I&D), respectivamente. En suma, Chile realiza un significativo esfuerzo de gasto en la ET en relación con el PIB, pero sostiene este esfuerzo mediante un esquema de gasto compartido. Aun así, el gasto en el Nivel 5 es comparativamente bajo para el gasto en los niveles superiores, y el gasto en I&D es ínfimo.
- Evaluación de sistemas nacionales. El único ranking de sistemas nacionales de universidades, realizado por Universitas 21, ubica a Chile en el lugar 34 entre 50 países, el primero de los cuatro sistemas latinoamericanos evaluados, seguido de Argentina, Brasil y México. Este ranking considera recursos, ambiente académico, conectividad y output de investigación y docencia.
En suma, una visión respaldada por datos sobre el desempeño comparado del sistema chileno arroja un balance positivo con una sólida performance en el contexto no sólo latinoamericano, sino también —en varias dimensiones— en relación con el promedio de la OCDE. Además, revela dónde se hallan los principales desafíos que el sistema enfrenta en la actual etapa de su desarrollo: (i) baja calidad del logro en la adquisición de competencias fundamentales; (ii) necesidad de focalizar los esfuerzos de la instancia de acreditación en cubrir a todas las instituciones, exigiendo y fomentando una mayor efectividad de los procesos de enseñanza y aprendizaje; (iii) necesidad de un constante monitoreo de la empleabilidad de los graduados, especialmente la evolución de la franja de personas con tasa negativa de retorno; (iv) preocupación por la deserción y duración tanto nominal como real de las carreras universitarias y necesidad de apoyar a los estudiantes vulnerables; (v) reducido gasto en I&D y en la enseñanza técnica de ciclo corto.
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Visto el positivo desarrollo de nuestra educación superior y su estado actual, cualquier cambio que se desee introducir —sobre todo si es de cierta magnitud— debe ser seriamente fundado y técnicamente bien diseñado. El mayor problema de la reforma de la educación superior impulsada por el gobierno es la inexistencia de un diagnóstico serio del sistema que considere todos los elementos resumidos más arriba, y la ausencia por ende de una agenda de problemas necesarios de abordar. Hasta ahora, la reforma anunciada, y el proyecto de ley enviado al Congreso para materializarla, carecen de una fundamentación racional.
Tampoco ha definido los principios axiales que deberían orientar la reforma, en relación con aspectos cruciales tales como la naturaleza del sistema y su economía política; el balance estatal/privado respecto de la provisión y el financiamiento; la mantención o no de un esquema de costos compartidos; la definición y el carácter de las instituciones; cómo ha de entenderse lo público de acuerdo a la evolución histórica del sistema y su institucionalidad; vínculo de las instituciones con el Estado (igualdad de trato o diferenciación, cuándo, cómo, en qué aspectos, etc.); la autonomía de las universidades; la identidad de sus proyectos educacionales; los esquemas de apoyo para los estudiantes, etc. En breve, la reforma carece de norte; no explícita sus objetivos ni aparece dotada de una racionalidad de valores.
Tampoco propone una estrategia sustentable de desarrollo de la ET que sirva como marco para las modificaciones legislativas y que responda a un diagnóstico fundado, incorpore los principios axiales y defina metas y medios para su implementación. Discutimos en el aire, lo que dificulta la comprensión de los asuntos discutidos e inhibe una deliberación racional.
En cuanto a la gobernanza del sistema propuesta en el proyecto, ella es orgánicamente débil y confusa en el vértice superior. En efecto, se discute en paralelo crear una Subsecretaría de Educación Superior y un Ministerio de Ciencia y Tecnología. Esta dualidad no se justifica y debilita a ambas partes en vez de fortalecerlas.
Funcionalmente, el esquema propuesto es centralizado, controlista, excesivamente burocrática y parece obedecer a un generalizado sentimiento de desconfianza de las autoridades hacia las instituciones. Establece un control estatal panóptico a través del manejo de la admisión; la determinación de vacantes; la definición de estándares y la regulación curricular a través de un marco nacional de cualificaciones rígidamente concebido; el trato preferente a un grupo de universidades que recibirían el monopolio sobre el carácter público de la ET; una categorización y segmentación de las universidades; la supervisión concebida con criterios de mera contabilidad de la gestión y uso de recursos; la fijación del precio de los aranceles; y, en última instancia, la dependencia de todas las instituciones de la voluntad oficial una vez que el financiamiento del sistema se halle exclusivamente en manos del Estado.
En breve, parece haberse diseñado una gobernanza para el control del sistema, no para guiarlo en beneficio del interés común. Más que estimular la iniciativa de las instituciones, parece que la opción es sujetarlas a una administración jerárquica que operaría por medio de reglas y controles.
Tampoco se prevé una adecuada coordinación entre los varios componentes de la gobernanza, como ministerios, agencias públicas relevantes, los actores del sistema y las partes interesadas externas de la sociedad civil. La interlocución del gobierno con los actores internos del sistema se mantiene bloqueada a favor del CRUCH, organismo que se ha vuelto disfuncional y cada vez menos representativo del conjunto de universidades acreditadas. Igualmente, se excluye la participación institucionalizada de partes interesadas externas en la formulación de las políticas para el sector, salvo en el caso de las instituciones no-universitarias.
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Por último, conviene anotar que toda esta discusión sobre una reforma de la ET se lleva a cabo sin atender a los desafíos que el sistema deberá enfrentar durante las próximas décadas. Menciono, por vía de ejemplo, tres órdenes de estos desafíos.
- Perspectivas de desarrollo de la docencia, su arquitectura, homologación con las tendencias internacionales a nivel de pregrado y posgrado, el aprendizaje de competencias claves para este siglo, el uso intensivo de las nuevas tecnologías digitales, etc. No hay una efectiva preocupación por los temas de deserción y titulación oportuna; la contención de la espiral de costos docentes; el financiamiento de los estudiantes y las instituciones; la administración de la gratuidad parcial y focalizada que se ha instaurado por medio de glosas del presupuesto de la nación; el mejoramiento continuo de los programas; el financiamiento del esquema de becas y créditos, etc.
- La investigación en los diferentes campos del saber y las áreas interdisciplinarias de especial interés para Chile; la concentración o dispersión de la inversión en ciencia y tecnología; cómo combinar las dimensiones global-nacional-locales; el financiamiento de I&D; los nuevos modos de producción de conocimiento; la triple hélice entre universidades, empresas y gobierno, etc; la vinculación de la ET con el desarrollo regional y las comunidades; la forma de estimular la investigación en las nuevas universidades más meritorias.
- Gobierno de las instituciones. Hay una escasa reflexión sobre esta crucial materia, como queda en evidencia con la discusión sobre el gobierno de las universidades estatales, asunto que se trata separadamente en otro proyecto de ley. No nos formulamos la pregunta clave, cual es, ¿cómo han de organizarse gobiernos de universidades que posean a la vez legitimidad académica, eficacia de conducción y liderazgo de cambio? Tampoco aparecen en el horizonte del debate cómo fortalecer el pluralismo dentro del sistema, la diversidad de instituciones y un trato igualitario de ellas basado en criterios de desempeño, mérito y sujeción a un marco público de regulaciones.
En suma, el actual proyecto de reforma de la ET no está a la altura de la complejidad ni de los desafíos que enfrenta nuestro sistema. Requiere ser repensado desde la base y rediseñado con criterios más contemporáneos, aprovechando sus numerosas fortalezas y ventajas, e identificando correctamente los problemas que se deben abordar.
José Joaquín Brunner, #ForoLíbero
(Versión revisada de la presentación realizada ante la Comisión de Educación y Cultura del Hon. Senado, 11 de septiembre de 2017)
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Educación superior: un proyecto que necesita rehacerse íntegramente
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