Políticas Públicas

I

La literatura reconoce una amplia variedad de procedimientos de participación en procesos de naturaleza política, con desigual alcance o cobertura y el uso de diferentes medios y metodologías.

Por ejemplo, pueden usarse referendos, audiencias públicas, encuestas de opinión, grupos focales, elaboración negociada de reglas y normas, conferencias de consenso, paneles o jurados ciudadanos, comités asesores públicos o ciudadanos, consultas a partir de documentos técnicos de autoridad, etc. Es interesante revisar algunas características de estos procedimientos para entender mejor aquel elegido por el gobierno. De hecho, cada uno cumple diferentes funciones, impone disímiles demandas de tiempo y usa distintos mecanismos.

Así, los referendos pueden involucrar a toda la población de un país o una comuna; suelen tener amplia cobertura. Los ciudadanos participantes votan. La participación es instantánea y se consuma en ese acto. Habitualmente se elige entre una o dos alternativas. Cada voto vale igual. El resultado es vinculante. En Chile se ha habla de usar este método para ratificar popularmente la carta constitucional que surja de los procedimientos previos.

Diferente es el modo de operación de las encuestas de opinión pública. En este caso se administra un cuestionario a una muestra representativa (cientos o miles de personas) de la población debidamente estratificada o segmentada. Las entrevistas mismas se realizan en un acto que puede tomar desde unos pocos minutos hasta una hora o más, según la amplitud del cuestionario. Y el procedimiento puede durar desde unos pocos días a algunas semanas. Puede llevarse a cabo presencialmente, cara a cara, o vía telefónica. Sirve esencialmente para reunir información. Se utiliza de forma intensa para fines comerciales o políticos. En interacción con los medios de comunicación, redes sociales, opinólogos y analistas que difunden e interpretan los resultados cuantitativos, las encuestas dan lugar al constructo que solemos llamar ‘opinión pública encuestada’, la que luego es invocada por la clase política con diferentes fines. En Chile, las encuestas se han convertido en una de las plataformas más utilizadas para guiar la polis. Así, el mercado de las ideas ha sido gradualmente reemplazado por el mercado de las preferencias.

Los grupos focales (focus groups) son instancias en que se reúne un número de 5 a 15 personas representativas del público o públicos objeto de indagación para conversar con un mínimo de dirección y orientación sobre uno o más asuntos propuestos por un facilitador. Persiguen conocer, por vía del análisis de esas conversaciones que son grabadas o filmadas, las opiniones o actitudes de los colectivos representados respecto de un temario implícito. Se usa extensamente en estudios de mercado, incluido el mercado de preferencias políticas y/o para profundizar sobre temas de seguridades ciudadana, reacciones frente a hechos o reformas, etc. En Chile su uso se ha extendido partiendo por el ágora hasta llegar a la acrópolis y la polis.

Las audiencias públicas son frecuentemente utilizadas por el Congreso y el gobierno para conocer opiniones expertas y/o de grupos de interés y partes interesadas sobre asuntos específicos, con el propósito de elaborar posteriormente o de afinar una política pública. Las audiencias pueden durar algunas horas o prolongarse a los largo de semanas o meses según el número de grupos, corrientes de opinión e intereses se desee escuchar y la complejidad de la agenda consultada. La información recogida puede o no incidir en los tomadores de decisiones; esto depende exclusivamente de quienes deciden y organizan las consultas. En Chile, los últimos gobiernos han empleado frecuentemente este medio de consulta en materias educacionales, de salud, medioambientales, relativas a la previsión, el transporte y para la legislación sobre transparencia y anti-corrupción.

La formulación de reglas negociadas se produce mediante la convocatoria a comités de trabajo donde las partes interesadas y representantes de la autoridad pública se reúnen para acordar una regulación de un cierto asunto o proceso, en un tiempo limitado. Suele practicarse en algunos países en materias medio ambientales o en instancias de regulación industrial y laboral.

Los paneles/jurados de ciudadanos elegidos para representar las diversas visiones respecto de un asunto controvertido funcionan en sesión cerrada con un facilitador independiente y la ayuda de expertos. Se reúnen en varias ocasiones hasta alcanzar algunas conclusiones que son dadas a conocer a través de un reporte o mediante una conferencia de prensa. A diferencia de las audiencias expertas, estas instancias implican a personas que no son especialistas y aportan el juicio ciudadano.

Los comités asesores integrados por públicos o ciudadanos se integran asimismo con personas representativas de la comunidad y/o de partes interesadas. Se reúnen convocadas por una autoridad durante un tiempo de varias semanas o meses para discutir sobre algún asunto relevante y facilitar una determinada solución o abordaje de un problema. Se ha usado, por ejemplo, tras algunas catástrofes para reparar daños o iniciar la reconstrucción de lugares.

Por último, las conferencias de consenso reúnen a miembros del público general (sin conocimiento especializado) en número de 10 a 20 seleccionados por un comité organizador, los cuales tras ser informados y preparados en la materia bajo escrutinio deliberan con ayuda de un facilitador, consultan  a expertos y organizan audiencias, arribando a conclusiones que son transmitidas al público. Pueden servir para luego escalar hacia consensos mayores, a partir de una base que ha sido previamente construida pensando en facilitar acuerdos.

Las consultas a partir de documentos técnicos preparados por la autoridad son utilizados por los gobiernos y agencias públicas con el fin de recibir opiniones ciudadanas sobre una propuesta. Sirven para dar un sustento más amplio al conocimiento experto al mismo tiempo que para enriquecer los contenidos de la propuesta ajustándolos a las percepciones del público.

Como puede verse, hay un variado arco de posibilidades de participación.

II

En el caso de la consulta organizada por la administración Bachelet, bajo la supervisión de un consejo independiente de observadores, se trata de un procedimiento complejo que durará varios meses. Se inicia -como se señaló antes- con cabildos y grupos autoconvocados a nivel comunal para luego ascender al nivel provincial y regional y concluir, finalmente, en el nivel nacional, mediante la elaboración de un informe síntesis de todas las anteriores etapas. Este documento servirá a la autoridad presidencial como insumo no-vinculante para la elaboración de las bases de una nueva constitución, las que serán entregadas al Congreso Nacional, el cual determinará el procedimiento a seguir para discutir y aprobar la nueva carta fundamental.

Si bien puede ser engorroso, este procedimiento establece un mecanismo adicional de participación al lado de los anteriores, aunque limitado en sus resultados. A fin de cuentas, se trata nada más que de reunir insumos no vinculantes. Es un mecanismo que algunos han entendido como una suerte de encuesta desestructurada de opinión pública, sin muestra representativa de la población y carente también de un cuestionario de base que luego permita ordenar y ‘medir’ las opiniones expresadas. Asimismo, se ha dicho que se asemeja a una secuencia de numerosos grupos focales en torno a un temario complejo -las reglas básicas de la institucionalidad política de la República y los derechos de los individuos- con facilitadores pero sin una metodología equivalente para recoger las opiniones ni para interpretarlas posteriormente.

En realidad, se trata de un medio adicional de auscultación y agregación de opiniones, deseos y preferencias recogidos en reuniones cara a cara, con una duración de tres o cuatro horas cada uno. Resultará en una expresión no-representativa, pero ojalá ‘masiva’ según esperan los patrocinadores gubernamentales de la consulta, de preferencias, las que deben servir para indicar las opiniones de un público no-especialista sobre la nueva constitución.

Algo similar, por tanto, al proceso de consulta aparentemente más expedito organizado por el Presidente Lagos, cuyo producto fue entregado ayer al público. Usando la tecnología digital de redes y sin mayor parafernalia ni etapa previa de educación cívica, cumplió igualmente el rol de auscultar ideas y preferencias.

En Chile, la participación voluntaria en actividades de la polis, bien sabemos, es bastante baja, incluso en el acto de votar que supone una inversión limitada de tiempo y energía. A su vez, la participación voluntaria en actividades solidarias de la sociedad civil -en juntas vecinales, parroquias, sindicatos, gremios, asociaciones culturales y comunitarias, etc.- es también limitada.

Dados estos antecedentes, se teme que la participación para producir insumos que alimenten una actividad relativamente esotérica como es la elaboración de una nueva constitución, pudiera terminar siendo relativamente baja, menos del 1% del electorado en cualquier caso.

Ante dicho riesgo, se han esgrimido dos argumentos. Uno sostiene que lo importante no es el número, sino que la `participación sea representativa de las diversas fuerzas políticas y visones culturales existentes en el país; sería de suyo bueno si atrae a mil personas que reflejen la pluralidad de la polis (¿pero cómo saberlo?), mejor si son diez mil y óptimo si son cien mil. Por consiguiente, lo importante sería la posibilidad de participar y que los participantes sean lo más variado posible. Un segundo argumento -más complicado- declara que de la ‘masividad’ del proceso de consulta depende la legitimidad del ejercicio participativo. Esto es, si fuera suficientemente numeroso (sin que se diga cuán numeroso, sin embargo), el proceso terminaría siendo representativo de una suerte de soberanía popular.

En realidad, estas formas meramente consultivas de participación difícilmente pueden reclamar para sí un poder legitimatorio, pues carecen ellas mismas de una fuente clara de legitimidad. Por eso se las define y entiende -desde el comienzo- como no-vinculantes.

Efectivamente, ellas no forman parte de una costumbre bien establecida y autoritativa que pudiera otorgarles un título especial de legitimidad tradicional; al contrario, se proclama su carácter innovador, de invento social e ingeniería de la participación. Tampoco son parte de la institucionalidad normativa de nuestro ordenamiento estatal, por lo cual se organizan precisamente como una actividad voluntaria, propia de los modos flexibles y relativamente espontáneos de la sociedad civil, aunque contradictoriamente se les impone una suerte de supervisión gubernamental. Tampoco gozan de un marco carismático de justificación, como pudiera ser un quiebre extraordinario de la constitucionalidad, una crisis fenomenal o el nacimiento revolucionario de un nuevo poder. En suma, las consultas pertenecen más bien al orden de la racionalidad instrumental y no, en cambio, al de la racionalidad sustancial y expresiva de la política.

III

Por lo mismo, nos encontramos ante un procedimiento que se halla sujeto a los típicos problemas que suscitan esta clase de ejercicios administrativamente organizados de participación masiva.

Primero, la ambigüedad del producto final. Cual es, en este caso, insumos -opiniones, sentimientos, preferencias, deseos, enunciados no-vinculantes- que servirán a unas instancias relativamente imprecisas para preparar un documento que irá a dar a otras autoridades para fines ulteriores que el público difícilmente puede captar con claridad. Al final de todo esto, se supone, habría un referendo. Y allí se cerraría el círculo, dotándose a todo el proceso de legitimidad retrospectiva. De modo que la participación más decisiva sería esta última (el referendo y no aquella previa consistente en cabildos locales, provinciales, regionales y de síntesis a nivel nacional).

Segundo, la restricción que impone la escasez del principal recurso imprescindible para la participación. Se trata del tiempo que se necesita invertir en los procesos de participación, tiempo que -como enseñan March y Olsen y varios estudios- es el más escaso de los bienes y explicaría la baja participación cada vez que ésta exige dedicar varias horas a desplazamientos, reuniones, asambleas, discusiones. Esto puede afectar desigualmente a mujeres y hombres, a distintos grupos de edad y varía según la época del año, la distancia hasta los locales de encuentro, la intensidad de la demanda por tiempo en otras actividades que compiten con la participación, las motivaciones individuales, el capital social y cultural de las personas, etc.

Tercero, los sesgos que pueden introducirse en diferentes momentos del proceso participativo distorsionando la pureza habermasiana de la deliberación racional, lo cual explica seguramente que el gobierno haya puesto el proceso en su integridad bajo la supervigilancia de un consejo de observadores independientes, aun sin poder evitar con ello el riesgo de que dichos sesgos ocurran ni poder atemperar las desconfianzas que surgen de la pregunta sobre quién es el guardián de los guardianes y así al infinito.

Cuarto, el riesgo que estas instancias de participación sean capturadas por minorías activas. Podría suceder con reuniones individuales, al imponer unos pocos su voluntad y activismo y conducir la deliberación hacia un fin preestablecido. O bien con una cadena de reuniones donde un grupo político organizado o una organización voluntaria controla las conclusiones actuando coordinadamente en medio de la dispersión de las voces espontáneamente congregadas.

En suma, estamos ante un experimento social probablemente más interesante para el posterior análisis sociológico y de la ciencia política que por su impacto real y efectivo en el proceso conducente a dar una mayor base de participación ciudadana y de legitimidad a la nueva constitución. Cabe esperar, por lo mismo, que un sano debate acompañe a este proceso de modo de evitar que se transforme en un vehículo de mistificación o sea usado para manipular a los ciudadanos.

Publicado en El Libero 27/4 /2016