Sistema Educativo

Gilberto Guevara Niebla

La reforma al artículo tercero y legislación sobre el Servicio Profesional Docente son preceptos legislativos coherentes y sólidos, pero quiero hacer una breve reflexión de sus implicaciones, señalar algunos problemas de interpretación y sugerir modificaciones que, me parece, darían mayor fuerza al conjunto de la reforma. La legislación de la reforma educativa no es fácil, por el contrario, es compleja y eso ha contribuido al surgimiento de problemas de interpretación. El corazón de esa legislación lo constituye la Ley General del Servicio Profesional Docente y en torno a ella ha habido un extenso debate. La coherencia de esta norma es admirable, sin embargo, considerando sus implicaciones yo propondría que se hicieran en ella sólo algunas modificaciones particulares: a) que se dé a la evaluación de desempeño un carácter meramente diagnóstico; b) que se elimine la serie consecutiva de evaluaciones que siguen a la evaluación de desempeño; c) que se cree la categoría de “maestro titular”, categoría que se otorga al cumplir 10 años de servicio; d) que se defina un límite máximo de años de servicio para los docentes que deben someterse a la evaluación de desempeño (por ejemplo, 10 años).

Ilustración: Víctor Solís

El legislador no tuvo a la mano un diagnóstico preciso, actuarial, del sistema educativo y del personal docente con diversas adscripciones a la docencia. De hecho, a mediados de 2013 México carecía de un censo de su personal educativo y a eso obedeció la instrucción que el gobierno federal dio al INEGI para que se realizara lo que se conoció como el Censo de Escuelas, Maestros y Alumnos de Educación Básica y Especial (CEMABE) que se llevó a cabo entre septiembre y diciembre de 2013. De haber contado los legisladores de 2012 con una base de datos que diera cuenta de las diversas condiciones laborales del personal de educación en el país, hubiera podido constatar que existían un enorme desorden en las plantillas y una gran diversidad de “situaciones anómalas” como resultado del viejo régimen de administrativo (un régimen con excesiva, y desafortunada, intervención del sindicato). De haber contado con esta información, posiblemente los nuevos ordenamientos legales hubieran sido parcialmente distintos. No pongo en cuestión el carácter general de toda ley (la ley comprende a todos aquellos que se encuentran en las condiciones previstas por ella, sin excepciones de ninguna clase) y el hecho de que las estipulaciones sean uniformes para todos los docentes. Pero esta indiscriminación conduce a aplicar la misma regla a maestros recién egresados de la escuela normal como a docentes con 30, 40 o 50 años de experiencia frente al aula. Esto no deja de sorprender. Hemos visto a maestros que están a punto de jubilarse (se encuentran en prejubilación y les falta un mes o un trimestre para hacerlo) y se ven compelidos por la ley a presentarse a la evaluación de desempeño y no pueden dejar de hacerlo, pues de otra manera “perderían su plaza”. Esto ocurrió no obstante que la Coordinación del SPD se propuso convocar sólo a profesores con un máximo de 25 años de experiencia. Hubo teléfono descompuesto. ¿Es razonable que un docente con larga experiencia sea por primera vez evaluado y ponga en riesgo su plaza después de que el sistema educativo le ha permitido enseñar durante décadas? El problema ético es obvio. Evidentemente, habría que analizar si es justo someter a esa prueba a maestros de esas características y decidir si se podría, o no, eximirlos de ella. No se puede colocar en un mismo molde a todos los maestros porque, si lo hacemos, comprobamos que el molde sólo es válido para algunos de ellos. Una salida posible y decorosa sería limitar la obligatoriedad de la evaluación de desempeño a los maestros relativamente jóvenes sobre los cuales podemos tener una expectativa clara de que pueden —puesto que a esa edad es más factible asimilar las novedades— cambiar sus técnicas didácticas, su manejo de grupo, etcétera. La evaluación de desempeño podría ser opcional para los docentes más viejos y experimentados. Se me ocurre que dicha evaluación se aplique de forma obligatoria a docentes con 10 (¿o 15?) o menos años de experiencia docente. Otra opción hubiera sido que la evaluación de desempeño se acompañara de uno o varios programas atractivos de jubilación anticipada, elemento de atracción que hubiera contribuido tal vez a desahogar problemas y hubiera acarreado, seguramente, el aplauso de muchos. En la opción que antes mencioné, la evaluación de desempeño tendría un carácter de evaluación diagnóstica y su único fin sería apoyar la formación continua de los docentes. Esto significa que los profesores que reciben nota insuficiente recibirían después de su evaluación apoyo para reforzar su formación, pero no sería necesario volver a evaluarlos (artículo 53).

Un problema frecuente lo han padecido docentes que ocupan puestos directivos y que han permanecido en ellos durante 10, 20 o más años, pero sin tener nombramiento definitivo o de base. ¿Están obligados a dejar su puesto? ¿Se va a someter a concurso? ¿O es posible superar la dificultad acudiendo al artículo 9 transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente? Este artículo dice a la letra: “El personal docente y personal con funciones de dirección o supervisión en Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados que a la entrada en vigor de esta ley tenga Nombramiento Provisional, continuará en la función que desempeña y será sujeto de la evaluación prevista en el artículo 52 de la presente ley (la evaluación de desempeño). El personal que obtenga resultados suficientes en dicha evaluación se le otorgará Nombramiento Definitivo y quedará incorporado en el Servicio Profesional Docente”. ¿Y qué ocurrirá en el caso de personal que tiene muchos años en un puesto y, a fin de retenerlo, se le contrata cada seis meses? Es obvio que un docente que ha trabajado por años sin recibir nombramiento (o plaza) permanente tiene derecho a levantar una demanda contra las autoridades educativas y esa demanda puede ser viable, toda vez que, en su caso, se violaron las disposiciones emanadas del artículo tercero reformado. Hay gran variedad de situaciones entre maestros que han sido, por así decirlo, contratados a través de mecanismos “informales”. Un caso extremo: hay profesores que “rentan” su plaza para que otros la trabajen, esos “otros” se encuentran en total desamparo.

La descentralización de la operación del sistema escolar de educación básica, que se decidió en 1992, no produjo los resultados positivos esperados. Su efecto político fue incrementar las facultades de las autoridades educativas locales y potenciar a las secciones del sindicato, pero la periferia institucional (estados y municipios) no siempre mostró tener capacidad para responder con eficacia al desafío de dirigir la esfera educativa. Desde luego, hay estados que fehacientemente han probado que sí la tienen (Nuevo León, Baja California, etcétera), pero hay otros que simplemente adoptaron una actitud negligente ante el tema educativo. Esto era lógico. Durante mucho tiempo los gobernadores han colocado a amigos o compañeros de partido en las secretarías de educación aun cuando esas personas no tienen ni interés en el campo ni la competencia intelectual que la educación demanda. También ha ocurrido, recurrentemente, a nivel estatal que los recursos financieros de la educación son desviados hacia otros destinos. Tal vez esa situación explique cierta tendencia centralizadora que se manifiesta en algunos cambios recientes (en materia de finanzas la creación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, FONE). Eso no significa que las autoridades educativas locales quedaron exentas de responsabilidades en la reforma educativa. Ellas se encargarán —como lo venían haciendo— de la operación de las escuelas, pero además tendrán nuevas funciones relacionadas con el SPD y con la política de centralidad y autonomía para la escuela. A ellas corresponde proponer al gobierno federal propuestas de perfiles, parámetros e indicadores; emitir las convocatorias a los concursos y evaluaciones del SPD; seleccionar y capacitar a los evaluadores; seleccionar a los aplicadores; participar en la evaluación del desempeño y calificar, conforme a los lineamientos emitidos por el INEE, las etapas de los procesos de evaluación; operar y, en su caso, diseñar los programas de reconocimiento de profesores y directivos; ofrecer programas para la actualización, capacitación y formación continua de los docentes, directivos y supervisores.

El punto débil de la reforma ha sido la periferia del sistema educativo: las autoridades estatales y municipales. El centralismo es igualmente necesario en materia de planes de estudio y programas, como lo establece la fracción III del artículo tercero constitucional y la LGE en su artículo 12 (que reformó al texto anterior el 10 de diciembre de 2004). A la letra este artículo dice: “Corresponde de manera exclusiva a la autoridad educativa federal determinar en toda la República los planes y programas desde preescolar, primaria, secundaria, normal y formación de maestros. Sólo se consultará la opinión de las autoridades locales, de los diversos actores sociales en educación: los maestros, padres de familia y aquellas que, en su caso, formule el INEE”. En algunas materias, la pobreza en materia de recursos humanos educativos de los estados es dramática. Por ejemplo, en evaluación. Hay estados que simplemente no tienen un área de evaluación en sus secretarías. ¿Qué podemos suponer en cuanto al diseño y elaboración de planes de estudio y programas? Las deficiencias estatales son escandalosas. Las entidades federales simplemente no se han abocado a formar grupos de especialistas para atender las diversas necesidades de recursos humanos que reclama la planeación y dirección de la educación local.

La descentralización y la organización federada de la educación son objetivos deseables, desde luego. Pero el centralismo en educación ha tomado un nuevo aire a la vista de los fracasos que los estados han tenido en el manejo de sus asuntos educativos. Al respecto, Emilio Chuayfett dijo en una ocasión: “Es un federalismo coyuntural”, es decir, temporal, no definitivo y creo que todos esperamos que así sea.

Un último apunte. Desde el punto de vista tradicional la legislación laboral de los trabajadores se regula con los apartados A para la empresa privada y B para las empresas estatales (burocracia) del artículo 123. Con la nueva legislación educativa surge una nueva opción legislativa, es decir, de alguna manera ahora existe un “nuevo apartado” porque la burocracia docente tendrá un régimen legal sui generis dado que los docentes tendrán dos regulaciones: por un lado, la Constitución (artículo 3, fracción III) dice que a la profesión docente sólo se puede ingresar o ganar una promoción a través de concursos de oposición; por otro, todos los aspectos de seguridad social y jubilación se van a regir —como es usual— por el apartado B del artículo 123 y la Ley Federal Burocrática. Esto introduce una novedad en el tratamiento legal respecto al resto de los servidores públicos.

Gilberto Guevara Niebla
Profesor de tiempo completo del Colegio de Pedagogía de la UNAM y consejero de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

Este texto se incluirá en el libro Poder para el maestro, poder para la escuela. La reforma educativa de 2013, que circulará próximamente.