ley de urgente consideración (LUC)

Por Pablo Martinis

Los cambios planteados en el borrador de la ley de urgente consideración (LUC) con relación a la educación nacional conforman un profundo rediseño del conjunto de esta. Evidentemente se trata de una de las áreas a las que el gobierno entrante le adjudica mayor relevancia, ya que de los 457 artículos que conforman el proyecto, 67 se ubican dentro del apartado titulado “De la educación”.

Un análisis profundo y minucioso de la propuesta requiere múltiples lecturas y abordajes plurales. No es la intención de la presente columna agotar todos los aspectos planteados en el borrador de la LUC, sino solamente señalar algunos ejes que presentan elementos particularmente preocupantes. Por tanto, priorizaremos aquí una lectura de aspectos vinculados a la estructura institucional de la educación, para luego dirigirnos hacia aspectos que podrían ubicarse dentro del ámbito de las políticas educativas.

De “educación pública” a educación a secas: un cambio que no es meramente lingüístico

Es interesante apreciar cómo concibe el proyecto de LUC al sistema educativo en su conjunto. La Ley de Educación de 2008 concibe la educación en el país por medio de lo que denomina “Sistema Nacional de Educación”. Este sistema se define, de un modo amplio, como el “conjunto de propuestas educativas integradas y articuladas para todos los habitantes a lo largo de toda la vida” (artículo 20) y está coordinado por la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación (Comine), con una integración amplia y plural.

A la Comine se le asignan funciones de carácter general, que no incluyen niveles de definición en torno a la concepción de las políticas educativas. Esto se plantea de esta manera ya que la ley asigna una función rectora a la educación pública dentro del conjunto de la educación nacional. A tales efectos, se define el Sistema Nacional de Educación Pública (SNEP), integrado por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la Universidad de la República (Udelar) y demás entes autónomos de la educación pública estatal (artículo 49), coordinada por la Comisión Coordinadora del SNEP (artículo 50), a la que le corresponde, entre otras atribuciones, la planificación de la educación pública (artículo 108).

Uno de los principales cambios que la LUC introduce es la desaparición de la definición como “público” del sistema nacional de educación. En este sentido, la Comisión Coordinadora del SNEP es sustituida por una Comisión Coordinadora de la Educación (artículo 157, LUC). También se introducen cambios en la conformación de esta Comisión Coordinadora. De la integración dispuesta en la Ley de Educación se mantienen el ministro, el director de Educación del MEC y el presidente del Consejo Directivo Central (Codicen) de la ANEP. La Udelar ve retaceada su participación, ya que de una integración prescriptiva por parte del rector y dos consejeros del Codicen se pasaría a “dos representantes de las instituciones universitarias públicas”. A su vez, se integran a la comisión un representante de las instituciones universitarias privadas, los directores generales y el presidente del Consejo de Formación Docente de la ANEP, un representante de la educación primaria y media privadas, un representante de la Comisión Nacional de Educación no Formal, un representante del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, un representante del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop), un representante de las instituciones de formación militar y un representante de las instituciones de formación policial.

Como puede apreciarse, el cambio que se opera en la conformación de la Comisión Coordinadora es sustantivo.

La centralidad del MEC en la definición de las políticas educativas

Como señalábamos, la Ley de Educación otorga a la Comisión Coordinadora del SNEP la potestad de definición en cuanto a la planificación de la educación pública. El proyecto de LUC altera radicalmente este aspecto, delegando la concepción de la política educativa en el MEC. El artículo 120 de la LUC agrega entre las competencias del MEC, entre otras, la elaboración del Compromiso de Política Educativa Nacional que acompañará la solicitud de venias para designar a los tres miembros del Codicen de la ANEP propuestos por el Poder Ejecutivo, y la elaboración del Plan de Política Educativa Nacional.

De este modo, la concepción general de la política educativa queda ubicada en el MEC, con aprobación por parte del Poder Legislativo. Si bien este mecanismo no podría ser tachado en modo alguno de antidemocrático, es necesario instalar la discusión en cuanto al modo en que se condice con la autonomía asignada a los consejos directivos de la enseñanza por parte de la Constitución de la República. En este sentido, es particularmente llamativo que quienes sean propuestos por el Poder Ejecutivo para integrar el Codicen de la ANEP deberán, antes de obtener la venia del Senado, comparecer ante el cuerpo y comprometerse públicamente a cumplir con los principios y metas generales de un “Compromiso de Política Educativa Nacional” cuya redacción estará a cargo del MEC (artículo 126, LUC).

Para reforzar la idea señalada precedentemente, puede tomarse en cuenta que el artículo 122 de la LUC establece entre los cometidos de la ANEP el de “Elaborar, instrumentar y desarrollar las políticas educativas que correspondan a los niveles de educación que el ente imparta, en el marco de los lineamientos generales y metas establecidos en el Plan de Política Educativa Nacional”.

Los órganos de la ANEP: concentración de poder y limitación de la participación docente

Un aspecto sustantivo entre los cambios propuestos por la LUC tiene que ver con que los actuales consejos desconcentrados (Inicial y Primaria, Secundaria, y Técnico Profesional) pasarán a ser direcciones generales, con una dirección unipersonal. Esto implica, además de la fuerte concentración de poder que supone, la exclusión de los representantes electos por los docentes para la integración de los consejos, según establece la Ley de Educación.

Por otra parte, si bien el Codicen mantendrá su integración actual (tres consejeros propuestos por el Poder Ejecutivo, con venia parlamentaria, y dos electos por los docentes), tomará decisiones en aspectos sustantivos por mayoría simple. Actualmente, para designar los integrantes de los consejos desconcentrados, el Codicen necesita la votación de al menos cuatro de sus cinco integrantes, lo cual supone algún nivel de acuerdo con representantes docentes. Con la modificación propuesta, los tres miembros propuestos por el Ejecutivo podrán decidir esas designaciones sin necesidad de otros acuerdos.

Por otra parte, es necesario señalar que la LUC también retira el requisito actualmente vigente en cuanto a que para estar en condiciones de ser electo para integrar un consejo es necesario acreditar diez años de ejercicio de la docencia en la educación pública. Evidentemente, se trata de abrir la puerta a nuevos actores en la conducción de la educación nacional.

Políticas docentes: sobre el Estatuto del Personal Docente

La propuesta de LUC introduce la posibilidad de aprobación de un nuevo Estatuto y establece algunos aspectos que inciden en el desarrollo de la carrera docente.

En el artículo 138 se precisa que, además de los elementos ya establecidos en la Ley de Educación para el desarrollo de la carrera docente, se tomará en cuenta uno tan difuso como “el compromiso con el proyecto de centro”.

Este elemento resulta particularmente preocupante si se toma en cuenta que en el artículo 162, en el que se establece la posibilidad de creación de un nuevo Estatuto, se dispone que: “a) el acceso a compensaciones salariales y otros beneficios puede estar supeditado al cumplimiento de metas de política educativa; b) se tenderá a confirmar planteles estables en los centros educativos y que las medidas tendientes a este logro podrían ser delegadas por las Direcciones Generales a los directores de los centros educativos; c) se podrían establecer disposiciones de orden funcional como el compromiso por parte de docentes con una metodología de trabajo específico, el cumplimiento de los cuales también podría ser delegado a los directores de los centros”.

Puede apreciarse que este tipo de medidas abren las puertas a la consideración del sistema educativo como un conjunto de centros en los que primen los criterios de los directores de turno, afectando la autonomía en el desarrollo de la tarea docente y subordinando el acceso a ciertos beneficios al cumplimiento de “metas de política educativa”, con todas las desigualdades que esto puede suponer.

Otro elemento no directamente vinculado al Estatuto pero que afecta seriamente la concepción del trabajo docente es la supresión de la referencia al ejercicio de la libertad de cátedra por los docentes y su reducción a la idea de “autonomía técnica” (artículo 103, LUC).

La formación docente: terciaria no universitaria

La LUC establece que el actual Consejo de Formación en Educación (CFE) pasaría a denominarse “Consejo de Formación Docente”. Ciertamente, la denominación vuelve a introducir el carácter subordinado de esta formación exclusivamente en relación con la educación formal. Una interrogante que surge aquí es qué lugar ocupará la formación de los educadores sociales, introducida en la ANEP en 2011, con una identidad que ciertamente trasciende la noción de docencia.

Resulta muy importante señalar que el artículo 112 de la LUC elimina el carácter universitario de la formación docente que específicamente establecía el artículo 31 de la Ley de Educación.

Por otra parte, se ubica en el marco del MEC un Programa Nacional de Fortalecimiento de la Profesión Docente, destinado a promover el desarrollo de programas universitarios de formación docente, entre otros cometidos. Esto supone la adjudicación de una nueva función al MEC, en este caso vinculada al carácter universitario de la formación docente, lo que tiende a incrementar aun más el lugar central que le asigna la LUC en la educación nacional.

Finalmente, es necesario hacer notar que también en el ámbito del MEC se establece un mecanismo voluntario para el reconocimiento del nivel universitario de carreras de formación docente impartidas por instituciones públicas (artículo 166, LUC). No queda claro si de lo que se trata aquí es de establecer algún sistema de competencia entre los actuales centros de formación docente, de cara al hecho que algunos de ellos pudieran acceder a ser reconocidos como universitarios.

Otras incorporaciones vinculadas a políticas educativas

Si bien resulta imposible en esta columna pasar revista a todos los cambios propuestos en la LUC, nos parece relevante introducir algunos otros aspectos vinculados al desarrollo de las políticas educativas:

• Se elimina la prohibición de suscribir “acuerdo o tratado alguno, bilateral o multilateral, con Estados u organismos internacionales que, directa o indirectamente, signifiquen considerar a la educación como un servicio lucrativo o alentar su mercantilización”, que está presente en el artículo 14 de la Ley de Educación (artícula 104, LUC).
• Se quita a la Udelar la competencia de revalidar títulos y certificados de estudios extranjeros establecida en su Ley Orgánica (artículo 121, LUC), la cual es asignada al MEC (artículo 120, LUC).
• Se elimina la obligación de que al menos un tercio de los miembros de los Consejos de Participación en cada centro educativo sean estudiantes, establecida en el artículo 76 de la Ley de Educación (artículo 142, LUC).
• En cuanto a las Comisiones Departamentales de Educación, se altera su integración, agregándose, entre otros, representantes de instituciones privadas de educación básica y universitaria (artículo 146, LUC).
• Educación no formal: se elimina el Consejo Nacional de Educación no Formal y se lo sustituye por una Comisión Nacional de Educación no Formal, que funcionará en la órbita del MEC. Se excluye de este organismo a la Udelar y se incluye al Inefop y a los centros privados (artículo 147, LUC).
• Educación policial y militar: se quita la obligatoriedad de que en sus planes de estudio estén presentes las líneas transversales establecidas en el artículo 40 de la Ley de Educación (artículo 155, LUC). Conviene tener presente que entre esas líneas transversales se encuentra, en primer lugar, la educación en derechos humanos.
• El Instituto Nacional de Evaluación Educativa pasa a ser conducido por tres miembros designados por el Poder Ejecutivo (artículo 161, LUC).

Algunas consideraciones generales

A partir de la lectura de los aspectos incluidos en el apartado sobre educación de la LUC, parece claro que nos encaminamos hacia una realidad educativa con características muy diversas a las actualmente existentes. Nos parece importante destacar algunas que generan particular preocupación:

• El lugar central que se otorga al Ministerio de Educación en la definición de la política educativa y su avance sobre competencias ubicadas en los Entes Autónomos de la Educación.
• La subordinación de la educación pública a una concepción general de educación que introduce fuertes niveles de participación de actores privados.
• La concentración de poder en los actores políticos de la ANEP, la desaparición de representes electos por los docentes en las nuevas Direcciones Generales y una inserción de carácter testimonial en el Codicen.
• La promoción de un nuevo Estatuto del Personal Docente que habilita la concentración de decisiones sobre el trabajo docente en los directores de los centros y que permite suponer una fragmentación del sistema educativo.
• La muy preocupante eliminación de la noción de libertad de cátedra con respecto al trabajo docente, en un contexto en el que están muy presentes en el continente, y también en nuestro país, posiciones que apuntan al control ideológico del desempeño pedagógico de los docentes.
• La eliminación del carácter universitario de la formación docente y su subordinación a un programa establecido en el Ministerio de Educación y Cultura.
• La desestimación del lugar central de la Universidad de la República en la enseñanza universitaria, vía la afectación de su posibilidad de revalidar títulos extranjeros y su exclusión o menor representación en organismos de la educación nacional.
• Los cambios en el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, la exclusión de la educación en derechos humanos en la educación policial y militar, la eliminación de la prohibición de suscribir acuerdos internacionales que vayan en la línea de la mercantilización de la educación.

Quizás el elemento más preocupante de este escenario es la inexistencia de cualquier tipo de diálogo con los diversos actores vinculados a lo educativo antes de la presentación de este proyecto. Ciertamente, no es este un buen augurio sobre los tiempos que se avecinan. Ante la ausencia de ese diálogo, resulta necesario multiplicar los procesos de análisis y discusión sobre el contenido de una propuesta que, vista en conjunto, resulta ciertamente de carácter regresivo y lesivo para el conjunto de la educación pública.

Pablo Martinis es licenciado en Ciencias de la Educación y doctor en Ciencias Sociales, educador y docente en la Udelar.

Fuente: https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/1/el-abordaje-de-la-educacion-en-la-ley-de-urgente-consideracion/