Rendir cuentas en el ámbito de la educación

Las poblaciones cada vez más numerosas que acceden a la educación, así como la comprobación de los resultados insuficientes del aprendizaje, han puesto de manifiesto persistentes deficiencias en materia de impartición y calidad de la educación. Estas, aunadas a presupuestos de educación apretados y a una mayor insistencia en una utilización óptima de los recursos en todo el mundo, hacen que los países busquen soluciones. Una que con frecuencia encabeza la lista es una mayor rendición de cuentas.

La rendición de cuentas puede ser una virtud que entraña la calidad de ser responsable y confiable. En este informe, se la define como un tipo de mecanismo. Por razones jurídicas, políticas, sociales o morales, los gobiernos y otros agentes de la educación tienen la obligación de informar sobre el cumplimiento de sus responsabilidades.

Puesto que la obtención de resultados ambiciosos en materia de educación depende de múltiples agentes que cumplen responsabilidades a menudo compartidas, la rendición de cuentas no puede incumbir a agentes individuales. Como se demuestra en este informe, lograr el ODS 4 y garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad es a menudo una empresa colectiva en la que todos los participantes hacen un esfuerzo concertado para cumplir con sus responsabilidades (Figura 1). Para ello, los intereses políticos y económicos deben ser coincidentes. Las políticas y los agentes de la educación no están aislados del mundo que los rodea.

Es igualmente importante reconocer que ningún método de rendición de cuentas puede ser satisfactorio si los interesados carecen de un entorno propicio o están mal preparados para cumplir con sus responsabilidades. Sin información clara y recursos y capacidades suficientes, sus esfuerzos se verán frustrados. Las políticas destinadas a mejorar las prácticas existentes que se centran no en formular reproches sino críticas constructivas tienen más probabilidades de instaurar sistemas educativos equitativos, inclusivos y de alta calidad.

Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad es a menudo una empresa colectiva en la que todos los participantes hacen un esfuerzo concertado para cumplir con sus responsabilidades

El logro de objetivos amplios en materia de educación requiere la colaboración y la comunicación entre los interesados. La confianza y el apoyo del público dependen de que los procesos y los objetivos se consideren legítimos y alcanzables con recursos limitados. En última instancia, la falta de confianza del público puede conducir a la falta de compromiso de los ciudadanos y a la privación de los derechos de los padres. En sistemas que suscitan escasa confianza, es probable que la reforma educativa sea lenta y superficial. Establecer un clima de confianza supone incluir a numerosas partes interesadas en la determinación de objetivos comunes y reconocer la interdependencia de los protagonistas mediante la rendición de cuentas mutua.

Varias tendencias sociopolíticas han hecho que las políticas de la educación presten mayor atención a la rendición de cuentas. La rápida expansión de la educación en la segunda mitad del siglo XX hizo que los sistemas educativos fueran cada vez más difíciles de administrar. Una respuesta de las autoridades gubernamentales de los países de altos ingresos a este problema, no solo en la educación sino también en otros sectores, fue el cambio de la gestión de los insumos a la gestión de los resultados. Este mayor hincapié en los resultados se acompañó del establecimiento de indicadores e instrumentos normalizados que posibilitan las comparaciones de los gobiernos locales y las escuelas.

Una circunstancia conexa fue la descentralización, cuya finalidad era aumentar el control local sobre la impartición de educación, en tanto que el gobierno central seguía asumiendo la responsabilidad del financiamiento, el seguimiento y la reglamentación. Asimismo, en algunos países la insatisfacción con respecto a la educación pública contribuyó a la formulación de políticas que diversificaban la impartición y creaban un “mercado” de la educación, en el que los padres podían escoger escuelas para sus hijos basándose en las clasificaciones de las escuelas publicadas con objeto de estimular la competencia y elevar la calidad. Además, la disponibilidad de la información alentó a los ciudadanos a exigir una mayor transparencia.

La rendición de cuentas debe entenderse como un medio para alcanzar un fin – una herramienta para el logro de las metas del ODS 4 – no como un objetivo en sí mismo de los sistemas educativos

En algunos países de altos ingresos, se han aplicado políticas de rendición de cuentas que utilizan la puntuación de los alumnos en las pruebas para medir y evaluar el desempeño. El desempeño de los alumnos está cada vez más vinculado a un sistema de sanciones y recompensas y sirve como base para evaluar el desempeño de los profesores y la calidad de las escuelas.

Ahora bien, si la finalidad de la rendición de cuentas es ayudar a lograr sistemas educativos más inclusivos, equitativos y de alta calidad, es necesario aplicar métodos flexibles que utilicen acertadamente la información disponible. Los mecanismos de rendición de cuentas pueden ser eficaces para algunos contextos y aspectos de la educación, y perjudiciales para otros.

La rendición de cuentas es sumamente importante para mejorar los sistemas educativos, pero algunos supuestos se deben cuestionar. El sonsonete de la rendición de cuentas per se es un desacierto. La rendición de cuentas debe entenderse como un medio para alcanzar un fin -una herramienta para el logro de las metas del ODS 4- no como un objetivo en sí mismo de los sistemas educativos.

En el Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo 2017-2018 se examinan los datos mundiales disponibles sobre los mecanismos a menudo interdependientes que responsabilizan a los agentes esenciales de la educación, su eficacia en la consecución del ODS 4 y los entornos de apoyo necesarios que les permiten cumplir con sus responsabilidades individuales.

Prefacio

Hoy día, hay 264 millones de niños y jóvenes que no van a la escuela, un fracaso cuya solución debemos acometer juntos porque la educación es una responsabilidad compartida y solo con nuestros esfuerzos aunados será sostenible el progreso en este campo, que es esencial para hacer realidad las ambiciones del Objetivo de Desarrollo Sostenible relativo a la educación (el ODS 4), que forma parte de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. A los gobiernos, las escuelas y los docentes les corresponde desempeñar al respecto un papel de vanguardia, codo con codo con los estudiantes mismos y con los padres de estos.

Para avanzar se precisan líneas de responsabilidad claras, saber cuándo y dónde se quiebran esas líneas y qué medidas son necesarias como respuesta a esa situación: tal es el significado de la rendición de cuentas, el eje de este Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo. La conclusión es clara: la falta de rendición de cuentas puede hacer peligrar el progreso, al posibilitar que en los sistemas educativos se incrusten prácticas perjudiciales. En primer lugar, la inexistencia de planes de enseñanza diseñados claramente por los gobiernos puede desdibujar los papeles y hacer que las promesas queden incumplidas y las políticas sin financiar. Cuando los sistemas públicos no imparten una educación de suficiente calidad y los agentes que buscan un beneficio económico colman esa laguna, pero actúan sin estar regulados, las personas marginadas salen perdiendo. Los gobiernos son los garantes principales del derecho a la educación, a pesar de lo cual ese derecho no es exigible en casi la mitad de los países y resultan vano todo lo que puedan intentar quienes tengan una queja o reclamación que hacer al respecto.

Todo el mundo debe desempeñar un papel en la mejora de la educación, empezando por los ciudadanos, apoyados por organizaciones de la sociedad civil y por instituciones de investigación, que señalan las lagunas de que adolece la educación equitativa y de gran calidad. En distintos países, los movimientos estudiantiles han impulsado frecuentemente políticas sobre educación equitativa y asequible, resaltando el poder que todos compartimos y debemos ejercer para hacer progresar la consecución del ODS 4. Las organizaciones internacionales también han estado en la primera fila, conformando nuevos objetivos y metas acordes con los complejos retos de nuestra época.

El informe muestra asimismo que no todos los métodos de rendición de cuentas nos ayudan actualmente a alcanzar el ODS 4. En algunas partes del mundo, cada vez es más habitual, por ejemplo, que se sancione a los docentes y las escuelas por los malos resultados en los exámenes, en nombre de supuestos intentos de mejorar la instrucción y el aprendizaje de calidad. El informe concluye que es una manera de actuar que debe manejarse con mucha cautela para evitar consecuencias indeseadas, contrarias a las buscadas.

Está ampliamente demostrado que las pruebas y los exámenes muy exigentes basados en mediciones romas de los resultados pueden alentar los esfuerzos encaminados a ‘trampear con el sistema’, lo cual repercute negativamente en el aprendizaje y castigan desproporcionadamente a los marginados. Es vital recopilar datos sobre los resultados del aprendizaje, para arrojar luz sobre los factores que impulsan la desigualdad en la educación. Mas, para extraer conclusiones precisas, hacen falta tiempo, recursos y competencias que pocos países poseen, y puede ser demasiado fácil sacar conclusiones erróneas.

Rendir cuentas significa ser capaces de actuar cuando algo va mal, por medio de la política, las leyes y la promoción, inclusive a través de los defensores de los ciudadanos para proteger los derechos de estos. Tenemos necesidad de mecanismos generales más sólidos para consagrar y hacer cumplir el derecho a la educación y exigir a todos los gobiernos cuentas de sus compromisos, incluidos los donantes.

La expresión “rendición de cuentas” aparece a lo largo de todo el Marco de Acción Educación 2030, lo que demuestra la importancia que la UNESCO y la comunidad internacional conceden a las funciones de seguimiento y examen para catalizar y vigilar los avances. Esto significa que todos los países deberían producir informes nacionales de seguimiento de la educación que expliquen su progreso con respecto a sus compromisos – actualmente, solo lo hace aproximadamente la mitad de ellos y en su mayoría sin regularidad –. La rendición de cuentas tiene que ver con interpretar las pruebas empíricas, determinar los problemas e idear cómo resolverlos. Tal debe ser la línea maestra de todos los esfuerzos que dediquemos a alcanzar una educación para todos de elevada calidad y equitativa.

Irina Bokova
Directora-General de la UNESCO