Financiamiento a la Educación

Por: Julio Moreira

Revista Hemisferio Izquierdo/ Nro 4

Los últimos años se ha hecho frecuente que actores políticos de diferentes partidos exijan “resultados” a la educación, especialmente en lo que hace a matriculación, retención y promoción. Sin embargo, no se escucha a esas mismas personas reflexionando acerca de las condiciones en las que se enseña y estudia, particularmente, en lo que respecta a la infraestructura.

En el imaginario de los gobernantes de las últimas décadas, parecería que cuatro paredes y un techo son más que suficientes para que se produzca un buen acto educativo. Todo lo demás es secundario y, por lo tanto, prescindible. La síntesis más acabada de ese imaginario la expresó oportunamente el entonces presidente de la república, José Mujica: “si hay que dar clase abajo de un árbol, se da clase abajo de un árbol, pero clase tiene que haber”.

Evidentemente, ese imaginario no es casual ni caprichoso, sino que responde a una concepción según la cual el objetivo prioritario de un centro de enseñanza es que los alumnos permanezcan dentro de él durante cierto horario. La riqueza de las propuestas didácticas y la calidad de los aprendizajes no son lo central. Los conocimientos disciplinares pueden sacrificarse, si es necesario, para privilegiar la contención (en el sentido literal de “sujeción”, en este caso, de personas dentro de un recinto de “enseñanza”).

Una mirada a las políticas educativas impulsadas en Secundaria desde, al menos, la dictadura, y hasta nuestros días, confirman esta tendencia a privilegiar el encierro por encima de los aprendizajes: prolongación del horario de clases (pasaje de 35 a 45 minutos de cada hora de clase, modalidad de tiempo extendido, modalidad de tiempo completo), creación de comedores (para poder sostener la prolongación del horario de clases), simplificación del currículo (especialmente mediante la eliminación de ciertas asignaturas en las propuestas focalizadas), flexibilización del pasaje de grado (que en algunos niveles hace ver como una extrañeza la repetición del estudiante aunque éste no alcance mínimamente los objetivos de un curso), etc.

Tales definiciones en materia de política educativa se traducen en magras asignaciones presupuestales para infraestructura. Por ello, estamos muy lejos de disponer de espacios adecuados para una educación integral y realmente inclusiva (parto de la constatación cotidiana de que no es “inclusión” la retención de alumnos en un local de enseñanza, práctica que en su materialidad no se diferencia demasiado de un arresto policial). Más lejos aún estamos de poseer la suficiente cantidad de edificios para ofrecer un trato personal (y, por tanto, humano) que habilite una educación de calidad a la matrícula que hoy tiene la educación pública. Los rendimientos en grupos de no más de quince estudiantes son siempre muy superiores a los que se registran con treinta o más. Ni que hablar de la distancia que separa a la ANEP de una estructura nacional de locales confortables, seguros, higiénicos y estéticos.

La constatación de qué tan lejos estamos de poder sostener adecuadamente una educación integral y personalizada, son las frecuentes denuncias de liceos con techos en mal estado, filtraciones de agua, materiales cancerígenos, instalaciones eléctricas defectuosas, salones sin ventilación, baños rotos e insuficientes, falta de espacios para la educación física, ratas, abejas, hormigueros y bancos inutilizables.

La mirada histórica puede ofrecer más insumos en favor de la afirmación de que el deterioro general de los edificios de enseñanza responde a lo que con ellos pretenden los gobiernos nacionales y las autoridades de la educación. A comienzos del siglo XX, como parte del impulso gubernamental para crear un aparato estatal fuerte, necesitado de trabajadores calificados, se aprobó la ley de creación de liceos departamentales.

Los edificios que se construyeron para dar cumplimiento a dicha ley parecen palacios comparados con los liceos construidos en los últimos cuarenta años. En ellos encontramos (porque así fueron pensados) aulas amplias, gimnasios con medidas reglamentarias, salones de actos, salas de proyecciones, estudios de radio, imprentas, talleres para que carpinteros y electricistas pudiesen mantener y reparar prontamente los desperfectos que se presentasen, etc. Los laboratorios de aquellos locales tienen las dimensiones de la totalidad de la planta edilicia de algunos liceos actuales. La calidad de aquellas obras hace que muchas de ellas estén hoy en mejores condiciones que liceos que no alcanzan los diez años de construidos.

Evidentemente, lo que los gobernantes pretendían de un bachiller hace cien años dista mucho de lo que pretenden los actuales gobernantes. Y si bien es cierto que nuestra sociedad ha cambiado mucho y eso obliga a “innovar”, también es cierto que los principios fundamentales en los que se sostienen las ciencias, las artes y la filosofía, no han cambiado sustancialmente. Lo que sí ha cambiado es el para qué educar, y los edificios han acompañado tal mutación.

La coyuntura actual de la Educación Secundaria es particularmente compleja, pues se debate entre un sistema político decidido a eliminar todo vestigio de integralidad en su propuesta curricular, y una parte de la sociedad que lucha por sostener el liceo como espacio para los aprendizajes y la producción de conocimientos en interacción con la comunidad.

Desde el compromiso con esta segunda orientación política, quisiera referirme a algunas de las principales dificultades a las que docentes y estudiantes nos vemos expuestos diariamente por problemáticas de infraestructura.

Edificios disfuncionales

Escribir algo sobre infraestructura educativa parece, en principio, una tarea a encomendarle a un arquitecto o a un ingeniero civil. A un albañil, electricista o sanitario, tal vez. A un técnico prevencionista, quizás. Pero jamás a un docente. Por diferentes motivos, la mirada de los educadores no parece revestir idoneidad alguna para juzgar detalles como la dimensión y distribución de los espacios, la iluminación, la acústica, la ventilación, etc.

Sin embargo, la no consulta a los docentes al momento de proyectar la construcción de un nuevo edificio de enseñanza es la explicación de posteriores dificultades cotidianas en el funcionamiento de las instituciones; dificultades que, además, se hacen casi insalvables una vez que el local ya fue construido. Mencionaré algunos ejemplos.

Los emplazamientos de muchos edificios sólo se explican por la definición de la ANEP de “gastar” lo menos posible. De otro modo no puede entenderse que se construya un liceo en una zona baldía, sin iluminación ni veredas, con calles en pésimo estado y sin desagües, y a un kilómetro de la parada de ómnibus más cercana (con líneas de transporte que ofrecen una pésima frecuencia). Sin embargo, esa es la constante de buena parte de las nuevas construcciones.

La excusa de los jerarcas de la ANEP de que no hay terrenos disponibles en zonas provistas de servicios públicos, esconde en realidad la previa definición de gastar poco en la adquisición de predios liceales. Si el acceso a los centros de enseñanza fuese considerado algo importante por quienes administran los dineros públicos, gastarían lo que haya que gastar para dotarlos de un adecuado emplazamiento.

En los hechos, especialmente en la zona metropolitana, los nuevos liceos acaban formando parte de un barrio en el que campea la pobreza, e inevitablemente terminan insertos y reproduciendo procesos de guetización que no hacen sino reforzar la exclusión a los miembros de su comunidad.

La cantidad de salones de clase de que dispone un liceo suele corresponderse con el número de grupos que se le adjudican, de tal forma que resulta imposible desarrollar algún tipo de actividad (por ejemplo, apoyaturas) en simultáneo con el desarrollo de las clases.

Ni los salones de clases, ni el resto de los espacios, suelen disponer de artefactos que permitan suavizar las temperaturas extremas. En salones que reciben directamente la luz solar en el verano, las cortinas no siempre existen, y cuando las hay, por lo general fueron compradas con dinero de los integrantes de la comunidad (al igual que los ventiladores).

En invierno, particularmente en salones húmedos, el frío obliga a permanecer de campera, gorro y bufanda durante las clases. Las estufas y, más recientemente, los aires acondicionados, muchas veces llegan a los liceos vía donación de una empresa, aporte de la Asociación de Padres o compra con dinero de los trabajadores. Los gastos para la instalación de estos artefactos exceden el costo de los artefactos mismos, pues en la mayoría de los casos la potencia contratada a UTE y la instalación eléctrica (cableado, disyuntores) no permiten el uso simultáneo de sistemas de calefacción en todos los salones, por lo que se hace necesario invertir en su mejora.

Las dimensiones y el mobiliario de las bibliotecas suelen impedir que un grupo completo de estudiantes vaya a estudiar en una hora libre (eso en el caso de que se haya previsto un espacio para sala de lectura).

Muchos laboratorios no son funcionales, las más de las veces porque sus dimensiones no permiten cobijar a un grupo completo.

En edificios de varias plantas, hay pisos desprovistos de servicios sanitarios. Esto genera que, cada 40 minutos, decenas de estudiantes corran por las escaleras a los baños ubicados en otras plantas. Y las escaleras rara vez tienen las medidas reglamentarias, pasamanos y cinta antideslizante.

Los baños disponen, promedialmente, de dos o tres inodoros para 200 o 300 estudiantes de un mismo género en cada turno. Se cuentan con los dedos de una mano los liceos del país en los que los baños de estudiantes tienen papel higiénico y jabón.

Los patios son, por lo general, pocos y reducidos en relación a la cantidad de estudiantes del liceo. Las más de las veces no hay nada para hacer en ellos, ni siquiera bancos en los que sentarse a conversar. Resulta casi imposible que una clase se desarrolle en un patio: no está previsto que una cosa así ocurra.

La ausencia de gimnasios en la enorme mayoría de los liceos del país contrasta con los discursos de gobernantes y jerarcas de la educación acerca de su supuesto compromiso con la educación física. Las clases de “gimnasia” suelen ser, en el mejor y más infrecuente de los casos, en canchas sucias sin medidas reglamentarias alquiladas a un alto precio, y en el peor y más frecuente de los casos, en plazas y patios abiertos (que obligan a suspender las clases si llovió, llueve o es probable que pueda llover), en ocasiones a muchísimas cuadras de distancia del liceo, sin baños, sin botiquín de primeros auxilios, sin teléfono y sin el apoyo de otros funcionarios.

Muchas veces, con las mejores intenciones, se construyen rampas de acceso a la planta baja del edificio, pero quienes hasta allí acceden, por ejemplo, en una silla de ruedas, no pueden subir ni bajar a las otras plantas, donde probablemente estén las aulas, los laboratorios, la biblioteca o la adscripción.

Hay muchos liceos en los que la sala de profesores (por la que pasan diariamente decenas de docentes) tiene la misma dimensión que el espacio reservado al equipo de dirección (donde, a lo sumo, trabajan dos o tres personas por día, raramente a la vez).

La cantidad de adscripciones por piso suele ser insuficiente para la cantidad de adscriptos que trabajan en él. En salas de menos de 10 metros cuadrados trabajan dos o tres adscriptos simultáneamente, obligando a que cuando un padre o estudiante viene a entrevistarse con uno de ellos, los otros deben salir y esperar fuera para que la conversación pueda darse en un marco de privacidad; ello siempre y cuando la adscripción no sea totalmente de vidrio y carezca de cortinas u algún otro tipo de cerramiento que permita la reserva.

Los psicólogos y trabajadores sociales (presentes en muy pocos centros) irrumpieron en el escenario liceal hace décadas, pero los edificios no siempre prevén una sala para que realicen su labor, que implica, entre otras cosas, entrevistas con estudiantes, familias y docentes para conversar acerca de asuntos delicados. Es frecuente que se les otorgue una diminuta e improvisada habitación debajo de una escalera, o en lo que era un depósito o archivo.

Son muy pocos los liceos en los que se dispone de un comedor para los trabajadores (muchos de los cuales permanecen en el centro jornadas enteras). En el horario interturno (luego de finalizar el turno matutino y antes de comenzar el turno vespertino), nunca son suficientes ni el espacio ni las sillas para comer en la sala de profesores.

Los funcionarios no docentes rara vez disponen de una habitación en la que puedan ponerse su uniforme de trabajo (si es que el CES les facilitó uno) y descansar en su media hora reglamentaria.

En los liceos en los que hay extintores, iluminación y salida de emergencia (que son pocos en todo el país), ni los estudiantes ni los trabajadores han recibido una instrucción básica de qué hacer en caso de ocurrir un accidente.

Si todas estas cosas ocurren en edificios construidos con fines educativos, imaginen las situaciones que se pueden dar cuando se hace funcionar un liceo en una casa que la ANEP alquila o compra. O cuando se crean anexos a dos, tres y hasta cinco cuadras del edificio central, con profesores que deben ir de un lugar a otro en recreos de cinco minutos, cargando sus materiales de trabajo, expuestos a las inclemencias del tiempo. O cuando se instalan contenedores en un patio, sin caminos ni galerías para los días de lluvia, obligando a mojarse a quien necesita ir al baño, o a la cantina, o a la biblioteca (además de que la pérdida del patio obliga a todos los estudiantes del liceo a permanecer en su salón durante todo el horario de clases).

Problemas de gestión y falta de mantenimiento

Aunque no comparto la valoración según la cual el problema central de la ANEP radica en la mala gestión y no en los recursos y las definiciones políticas, es cierto que se utilizan mal los recursos públicos para infraestructura.

En primer lugar, porque no se ha contemplado la necesidad de un mantenimiento correctivo y preventivo de los edificios liceales. Esto conduce, inevitablemente, a procesos de deterioro cuya atención exige luego recursos muy superiores.

En segundo lugar, el presupuesto 2011-2015 no consideró el aumento del costo de los productos de la construcción, por lo que resultaron insuficientes los montos aprobados para la cantidad de obras proyectadas.

En tercer lugar, se registra un sub ejecución de los dineros aprobados para obras nuevas y ampliaciones. De las 16 obras cuya realización fue solicitada al CODICEN para 2016, según acuerdo entre CES y FENAPES, sólo dos se encuentran en ejecución: Soriano N° 4 y Montevideo N° 29.

En cuarto lugar, fueron insuficientes los controles sobre las obras que se realizaron y los materiales utilizados, lo que redundó en violaciones a las normativas que aseguran las condiciones necesarias en un centro de estudios, en detrimento de los procesos de enseñanza y aprendizaje.

En quinto lugar, se mantiene una política de altísimos costos por concepto de alquileres para locales liceales, espacios para Educación Física y las propias oficinas del CES en las calles Rincón y Juncal (siendo la ANEP destinataria por ley de las herencias adyacentes).

Insuficiencia presupuestal

La Ley de Presupuesto Nacional Nº 18.719, que rigió durante el período 2011-2015, preveía la creación de 21 liceos, la construcción de otros 21 locales para sustitución de edificios deteriorados y la ejecución de 74 ampliaciones.

Sin embargo, la creación de liceos no pasó de un simple propósito, pues el número de edificios construidos apenas llegó al 38% de lo proyectado. Existen otras ocho obras realizadas que no son liceos; pero contabilizándolas, apenas se alcanza un 57% de lo previsto en la Ley Presupuestal.

En cuanto a las obras de reparación y mantenimiento ejecutadas, sólo el 27% correspondieron a reparaciones de importancia. Esto significa que el restante 73% (282 de 388) no respondieron a las reales necesidades de los establecimientos de enseñanza: 126 colocaciones de aulas prefabricadas, 115 reparaciones menores y 41 acondicionamientos parciales.

Las emergencias edilicias suelen abordarse con aulas prefabricadas; cada una de ellas cuesta 33 mil dólares, a los que se suman sobrecostos de locación: traslado y colocación, caminos, galerías, calefacción, etc.

Frente a la creación de liceos mediante la construcción de edificios (dos) o la compra o alquiler de locales (tres), frente a la sustitución de locales viejos por obras nuevas con mayor capacidad (cinco) o mediante compra o alquiler de locales en mejores condiciones y con mayor capacidad (dos) y frente a la ampliación del número de salones en los liceos (once), la colocación de “aulas prefabricadas” (un total de 149) se registró en 54 casos.

Al incrementarse el número de grupos en liceos ya existentes, sobre todo a través de la colocación de contenedores, se recarga el trabajo de sus funcionarios (de docencia indirecta, administrativos y de servicio), se afecta el trabajo de los estudiantes (los grupos que trabajan en contenedores suelen quedar aislados del resto de la institución), al tiempo que se inutilizan espacios de recreación y actividades deportivas (patios, canchas, etc.).

Participación público-privada: el problema que se avecina

La ofensiva de la ANEP en materia de políticas educativas orientadas a la contención, que amenaza profundizarse en 2017 (con medidas como eliminar asignaturas, volver a una estructura curricular por áreas, eliminar la repetición y generalizar el tiempo completo), tiene su correlato en el tipo de edificios a construir para hacer posible dichos cambios.

La Ley de Presupuesto Nacional 2015-2019, N° 19.355, establece respecto a las obras de infraestructura de la ANEP (en particular de Secundaria):

“En relación a la educación media básica, resulta indispensable la ampliación de la oferta de infraestructura educativa pública, de modo de avanzar hacia la efectiva universalización del egreso en este nivel. Para ello, se prevé la creación de nuevos centros de educación media tanto en la modalidad tradicional de jornada de medio tiempo como en propuestas de tiempo completo. (…)
Más allá de los recursos adicionales que el gobierno volcará a la educación en este quinquenio, las instituciones educativas cuentan con un importante monto de recursos para inversión provenientes de sus líneas de base que podrán seguir utilizándose para el desarrollo de las obras de infraestructuras requeridas. (…)
Para el resto de la infraestructura requerida, tanto para el desarrollo de las políticas educativas priorizadas, como para la sustitución de infraestructura existente, la ANEP podrá contar con el instrumento de Participación Público Privado. Por los tiempos involucrados para la implementación de dicho instrumento, su aplicación permitirá realizar las obras previstas para los últimos años del presente período de gobierno.”

Esto significa que las obras de menor costo (impermeabilizaciones, sanitaria, electricidad, colocación de contenedores, etc.) serán realizadas, como los anteriores cinco años, con el financiamiento del “Fondo de Infraestructura Educativa Pública”, dependiente del CODICEN de la ANEP y, en menor medida, de los consejos desconcentrados. Pero las obras de importancia (creaciones, ampliaciones, intervenciones profundas) se proyectan realizar, hacia 2018, mediante la “participación público-privada” (PPP).

La PPP, que en otros países se conoce como “asociación público-privada” (APP), o como las designa el Banco Mundial “participación del sector privado (PSP), es posible gracias a que en 2011 se aprobó la Ley N° 18.786 de “Contratos de Participación Público-Privada para la realización de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos”. Ello representó un cambio de estrategia en el vínculo entre Estado y mercado, trasladando a lo público una lógica de contrato, característica del sector privado.

Además, el instrumento PPP sólo puede ser utilizado si garantiza mayor “valor por dinero” en comparación con las otras opciones. Esta condicionalidad, lejos de ser una cuestión meramente técnica, instala por la vía de los hechos el predominio de una lógica eficientista que entendemos no debe guiar el accionar del sector público, especialmente de sectores tan sensibles como la educación y la salud. Con las PPP, el cumplimiento de las obligaciones públicas (que debería obedecer a la lógica del bien común) pasa a depender de motivos económicos privados (que obedecen a una lógica de obtención de ganancias).

En el marco de las políticas neoliberales promovidas por los organismos financieros internacionales en los noventa, se privatizaron empresas y prestaciones públicas. Pero esa estrategia se vio limitada en los sectores del agua, el transporte, la salud y la educación.

En la última década, la PPP ha adquirido gran centralidad en la agenda educativa mundial, debido en parte al rol jugado por el Banco Mundial como principal promotor. Por ello, muchos gobiernos han decidido implementar reformas educativas en base a la PPP, ofreciéndoles estímulos y garantías a los operadores privados para que “inviertan” en un “mercado” que mueve millones de dólares cada año.

Además de expandir la actividad de los proveedores privados en la educación (donde ya participan a través de licitación para la provisión de insumos de funcionamiento, la construcción y reparación de edificios, las tareas de mantenimiento y servicios de portería y vigilancia), el mecanismo de participación público privado introduce mecanismos de mercado en el mundo de la educación, como la competencia, la elección o los incentivos basados en resultados.

La presidencia de la república anunció recientemente, vía mensaje de Rendición de Cuentas, que de octubre a diciembre de este año se licitará un proyecto público-privado por un valor de 432 millones de dólares para construir 225 centros educativos, 165 de ellos en la órbita de la ANEP (44 en Montevideo; 42 entre Canelones, San José, Durazno, Flores, Florida, Colonia y Soriano; 47 entre Artigas, Paysandú, Rivera, Salto, Río Negro y Tacuarembó; y 32 entre Cerro Largo, Lavalleja, Maldonado, Rocha y Treinta y Tres).

Luchas a sostener

Una parte importante de la infraestructura de Secundaria responde a una lógica obsoleta que debe ser transformada cuanto antes, pues dificulta el cumplimiento de las acciones educativas necesarias, ya sea porque se trata de casas con espacios en condiciones precarias (en cuanto a su seguridad, tamaño, iluminación, ventilación, acústica, etc.), o porque no da cabida a espacios pedagógica y didácticamente necesarios para una educación integral: salones para clases de apoyo, gimnasios con medidas reglamentarias, salas para expresión artística, salones para que los docentes puedan realizar tareas de coordinación, comedores, salas de lectura, laboratorios con dimensiones adecuadas a la matrícula y equipamientos acordes al plan de estudios.

En este sentido, es prioritaria la formación de los docentes en sus derechos respecto a las condiciones y el medioambiente de trabajo. Muchas veces solemos naturalizar cosas que están mal, perjudicando nuestra salud.

Por otro lado, la capacidad edilicia actual está muy lejos de permitir grupos reducidos, que posibiliten relaciones a escala humana. De hecho, son necesarios al menos 60 nuevos edificios, para que no haya -en promedio- grupos con más de 25 estudiantes en los liceos diurnos de todo el país.

Respecto a la concreción de obras, en lo inmediato se hace necesario luchar contra el recorte de 793 millones de pesos que el Poder Ejecutivo pretende aplicar sobre la ANEP para 2017, que estaban previstos fundamentalmente a obras de infraestructura, y particularmente a Secundaria.

Simultáneamente, deberemos promover el debate de todas las organizaciones sindicales acerca del uso de la PPP en la educación, refutando el discurso de que la lógica privada es mejor y más eficiente que la pública. De la resistencia que podamos desplegar a la aplicación de esta ofensiva mercantilista en la educación, dependerá que la administración de los liceos no quede en manos de privados durante muchos años, dando ingreso a la competencia entre centros por la captación de estudiantes.

* Profesor de Filosofía. Integrante del Comité Ejecutivo y del Secretariado de Presupuesto e Infraestructura de la FENAPES.

** Aula clausurada por peligro de derrumbe luego de una inspección realizada por delegados de la FENAPES y del PIT-CNT.

Fuente: http://www.hemisferioizquierdo.uy/#!Locales-liceales-del-edificio-integral-al-contenedor/nnsaa/579b70650cf276b3ba075079

Imagen: Foto de un liceo de San Carlos tomada por el autor del artículo**