Educación Superior: Fallas estructurales de la propuesta del gobierno

I

El revuelo causado por el proyecto de reforma de la educación superior ha sido acompañado por una débil defensa del mismo por parte del MINEDUC. Los actores relevantes han tomado distancia: rectores de todo tipo de instituciones universitarias y no-universitarias; estudiantes agrupados en la CONFECH; partidos de la Nueva Mayoría (NM) y la derecha;  parlamentarios oficialistas y de oposición; editorialistas y columnistas de medios de comunicación; académicos especializados que investigan sobre el sector.

En un primer momento incluso el ministro de Hacienda  relativizó el objetivo-eje del proyecto; esto es, la gratuidad universal ofrecida para un futuro incierto pero que desde ya ordena el conjunto de materias contempladas en la ley.

La opinión pública, en tanto, ha reaccionado desfavorablemente frente a la iniciativa estrella del gobierno. Apenas un tercio de la población encuestada cree que la educación universitaria debería ser gratuita para todas y todos los jóvenes, incluyendo a los “herederos”, o sea, a los hijos de las familias con mayor capital socioeconómico y cultural. Solo algo más de un tercio piensa que la gratuidad debe favorecer exclusivamente a las universidades pertenecientes al CRUCH, sin considerar a las instituciones privadas ajenas a dicho organismo gremial. Por último, sólo un 18% de los encuestados cree que es muy o bastante probable que el gobierno logre un acuerdo con todos los actores políticos y sociales para aprobar la reforma educacional en el Congreso, mientras un 73% afirma que tal acuerdo es poco o nada probable (Plaza Pública CADEM, Número 130, 11 de julio de 2016).

No hay que confundirse, sin embargo. Los desacuerdos no pueden sumarse entre sí. Provienen de distintos ángulos, poseen una variable intensidad, responden a visiones y preferencias ideológicas de muy distinta naturaleza. Son, por tanto, “fuego cruzado”; aquel,precisamente,“que se hace contra un blanco desde varios lados, generalmente opuestos”, con motivaciones también diferentes y con proyectiles que recorren diversas trayectorias.

Construir acuerdos para una reforma de nuestra educación terciaria requeriría, al menos, compartir y articular visiones en torno a tres cuestiones centrales: (i) un diagnóstico del sistema, su organización y desempeño; (ii) el objetivo central de la transformación buscada y, (iii) los instrumentos necesarios y su calibración (incluyendo el financiamiento).

II

Respecto del diagnóstico sobre el estado de nuestra educación superior, el proyecto de ley del gobierno se funda en una visión catastrófica de la organización y el funcionamiento del sistema, aunque le reconoce tímidamente (y solo con remilgos) un resultado positivo. Cual es, haber expandido la cobertura.

En lo demás, todo parece ser negativo cuando no caótico: un mercado salvaje, una competencia destructiva, unos aranceles estratosféricos, unos proveedores privados dedicados al lucro y a la estafa, una absoluta falta de regulaciones, un proliferación de instituciones y programas, un régimen mixto mentiroso, una total falta de equidad, un desbalance entre formación académica y técnico-profesional, saturación de ocupaciones, etcétera.

En breve: anarquía, falta de un plan, escasa sistematicidad, ausencia de controles, riesgos de sobreoferta con subempleo. Todo esto repetido con cierto dramatismo pero con nulo apoyo en la evidencia disponible y sin ningún esfuerzo serio de comprensión y comparación.

Permítaseme  confrontar  ese diagnóstico con una serie de hechos.

Chile tiene un nivel de acceso a la educación superior (medido como tasa bruta de participación) que supera al del promedio de los países de Europa occidental y América del Norte y es el más alto de América Latina.

El rendimiento del sistema, medido como ratio de graduados de la enseñanza terciaria (técnicos superiores y profesionales) por millón de habitantes es el más alto de la región latinoamericana (cinco veces superior al de Uruguay, por ejemplo) y supera el de España y Portugal.

La tasa de primera graduación (porcentaje de graduados dentro del respectivo grupo de edad que obtienen su primer diploma como un bachillerato o una licenciatura) estimada por la OCDE es en Chile superior a la del promedio de esta Organización, situándose a la par con la de Austria y España y por encima de Suiza y el Reino Unido.

Chile ostenta también una tasa de primera graduación en programas terciarios técnicos o de ciclo corto superior a la del promedio de la OCDE, situándose en este indicador en un nivel similar con Estados Unidos y más alto que Letonia, Dinamarca y Hungría. El mito de que en Chile habría una escuálida  formación  de adultos jóvenes en carreras técnicas no pasa de ser eso, un mito. Aun así, claro está, puede haber un déficit (proyectado) de técnicos en ciertas áreas de la economía.

En el terreno de la equidad, medido por el Índice 20/20, esto es, el número de veces que la participación de jóvenes del quintil más rico supera la participación de jóvenes del quintil más pobre en la educación terciaria, Chile posee el segundo mejor Índice dentro de la región latinoamericana después de Bolivia, por delante de sistemas nacionales con “gratuidad” en sus instituciones estatales y con una proporción más reducida de provisión privada como México, Argentina, Venezuela y Uruguay.

Si bien la calidad de las universidades es difícil de medir, hay dos dimensiones que los rankings internacionales permiten comparar dentro de América Latina.

En primer lugar, el número de habitantes por “universidades reputada” según el ranking latinoamericano de QS-2016, que combina indicadores objetivos con una encuesta de percepción, es en Chile el segundo más favorable después de Panamá́ , siguiéndole Uruguay, Costa Rica y Argentina, en ese orden.

En segundo lugar, el número de habitantes por número de universidades que realizan investigación continuamente y de cierta complejidad ubica a Chile en tercer lugar dentro de Iberoamérica, después de Portugal y España, siendo seguido por Argentina, Brasil y Uruguay.

En este mismo orden de la calidad, y desmintiendo el aserto de que en Chile primaría un mercado desregulado y una mala calidad rampante próxima a la estafa,  conviene anotar que un 61,2% del total de estudiantes (universitarios y no universitarios) se  halla matriculado en instituciones acreditadas por 4 años y más, y un 30,5% adicional en instituciones acreditadas por 2 y 3 años, de manera que hay menos de un 10% de la matrícula en instituciones no-acreditadas.

Por último, cabe recordar que de acuerdo a la más reciente estadística de la OCDE, dentro de los países miembros y asociados Chile ocupa el segundo lugar después de EEUU y junto con Canadá en una escala de esfuerzo de inversión en la educación terciaria (gasto total, público-privado, en este nivel educacional expresado como porcentaje del PIB). En efecto, Chile alcanza hoy una cifra que equivale a un 2,5% del PIB,  esto es, alrededor de USD 6 mil millones. Sin embargo, a pesar de este magno esfuerzo, el gasto por estudiante es apenas superior a la mitad del gasto promedio por este mismo concepto en la OCDE, expresado en moneda de igual poder adquisitivo.

III
¿Significa que no hay motivos para cambiar nada? ¿Que todo lo que se necesita es mantener la dirección y una velocidad de crucero? Evidentemente no es así.

Hay al menos cinco aspectos en que se requieren cambios sustanciales para mejorar el desempeño, las funciones y la organización del sistema.

El primero, y más importante, ha vuelto a ser dramáticamente resaltado por el examen PIACC de la OCDE que mide las competencias de la población adulta en los dominios de comprensión lectora, numérico y de resolución de problemas en contextos ricos en tecnologías de información. El resultado para Chile es un fuerte llamado de atención. Nuestra población de 25 a 64 años con educación superior rinde –en los tres dominios mencionados–  a la par o por debajo de las personas con solo educación secundaria en la mayoría de los países de la OCDE.

Tenemos pues un primer problema y desafío; transforma la enseñanza en sus contenidos, forma, organización y métodos, de manera proveer oportunidades de calidad a todos los estudiantes, dotándolos de capacidades, destrezas, conocimientos y competencias requeridos  para el ejercicio de roles adulto en las sociedad, la polis, la familia, el consumo y en relación con la cultura y la naturaleza. Para esto deben revisarse las carreras, sus esquemas curriculares, la estructura de grados y títulos, la duración de los estudios, los énfasis prácticos y el uso pedagógico de tecnologías de comunicación y aprendizaje.

Segundo, relacionado con anterior, tenemos que preocuparnos de la inserción laboral de los jóvenes. Estamos graduando anualmente más de 150 mil técnicos y profesionales que buscan empleos y oportunidades para desenvolver sus capacidades y de esa manera contribuir a la economía y generar ingresos para sí y sus familias. El país requiere elevar continuamente su capital humano pero, sobre todo, necesita usarlo. Nada amenaza más nuestro futuro que una generación formada en el nivel superior que luego pudiera no encontrar trabajo y viera frustradas sus expectativas de contribución y de ingresos.

Tercero, en la medida que Chile se desarrolle y aumente la sofisticación de su economía y exportaciones y la complejidad de la división del trabajo y de sus fuerzas productivas, y que su sociedad civil y democracia se amplíen también y supongan grados más altos de racionalización, el país necesitará asimismo producir, transferir, adaptar y utilizar más intensamente conocimientos para innovar en todos los planos de la vida. En el mediano plazo, las actividades de investigación y desarrollo irán ocupando un lugar cada vez mayor en nuestra estrategia de desarrollo. Y  las universidades, junto con las empresas, deberán asumir funciones de conocimiento para las cuales hoy no están preparadas. Lo mismo pasa en relación al papel cada vez más importante que las instituciones académicas deberán jugar en la sociedad civil y la esfera pública, como órganos de racionalización de la política, la convivencia y la cultura.

Cuarto, robustecer la gobernanza del sistema y  sus regulaciones , ordenando estos elementos con vistas al desarrollo de un régimen mixto de provisión, el cual supone un equilibrio en el paralelogramo de fuerzas donde interactúan las organizaciones (universitarias y no universitarias), el Estado, la sociedad civil y los mercados. Al momento el Estado tiene un rol difuso y una escasa capacidad de conducción; carece de una estrategia de largo plazo para el sector, y el gobierno de la República no articula una gobernabilidad donde participan efectivamente las diferentes partes interesadas. Las organizaciones se han ido polarizando en torno al eje Estado-mercados, perdiéndose con ello el auténtico sentido de lo público. Los mercados funcionan con regulaciones débiles o contradictorias. Y, en general, la sociedad civil no aparece con la fuerza necesaria en el horizonte de actuación de las instituciones, cuando se supone que debería ser el elemento rector de un sistema que opera bajo un régimen mixto.

Quinto, es imprescindible articular un estrategia sustentable de financiamiento que permita al país mantener el alto nivel de gasto que hoy destina a este sector y, progresivamente, elevarlo aún más en función de una inversión creciente en la transformación de la enseñanza; la expansión de la investigación en ciencia, tecnología e innovación; la vinculación con el medio social; la diseminación de la cultura y la internacionalización de sus programas.

En suma, nuestra educación superior ha experimentado un potente desarrollo que desmiente los diagnósticos catastróficos pero experimenta a la vez nuevos problemas y desafíos.

Durante los últimos dos años,  mi argumento ha sido que la administración Bachelet y la NM tienen un diagnóstico equivocado (catastrofista) de nuestra educación superior que los llevan a errar también la identificación de los problemas y desafíos y por ende la definición de su política.

IV

Señalamos al comienzo que hay otras dos cuestiones –adicionales al diagnóstico– que requieren una visión compartida para poder avanzar en la reforma de la educación superior. Por un lado, la definición común de un objetivo central para las transformaciones buscadas y, por el otro, la selección de los instrumentos adecuados (incluyendo los de financiamiento) y su adecuada calibración. Me referiré más extensamente a ambos aspectos en las próximas columnas.

Por ahora me limito solo a enunciar la importancia que reviste definir correctamente el objetivo central de la reforma y a anticipar por qué, a mi juicio, el gobierno ha errado también en este asunto clave.

La definición del objetivo central de la reforma impulsada por el gobierno ha sido planteada por la ministra de Educación como “desmontar un sistema de educación de mercado”, mismo objetivo declarado en el programa presidencial de la administración y reiterado a lo largo de los primeros casi 30 meses, identificándolo como un verdadero “cambio de paradigma” de la política en este sector que rompería con la política (neoliberal) de los anteriores gobiernos de la Concertación.

Esta formulación ambiciosamente anacrónica, estilo socialdemocracia nórdica de los años del gran auge del Estado de Bienestar, se propone implantar la gratuidad universal como un ariete para “desmontar” el esquema mixto (estatal-privado) de financiamiento de la educación superior, junto con producir una progresiva estatalización de todos los aspectos claves del sistema a través del control del acceso, la admisión, las vacantes, los programas, la apertura de sedes, los currículos, la estandarización de los grados y títulos (vía marco nacional de cualificaciones), la gestión interna, la acreditación (sancionatoria), el autogobierno (vía una supervisión panóptica) y el financiamiento (estatal) del cual todas las instituciones se tornarían dependientes en el mediano plazo, con excepción de unas pocas universidades elitistas de mercado donde las propias familias pagarían la socialización cultural de sus “herederos” y se reproduciría una élite estamental.

Este objetivo pone fin por tanto al régimen construido históricamente en el país, aunque sea a plazo según el calendario elaborado por el ministro de Hacienda.

El gobierno insiste en que éste no es su propósito, pero el esquema de financiamiento y controles expuestos termina precisamente con todas las condiciones y características de un régimen mixto.

Este último no consiste, como equivocadamente cree el gobierno y su tecnocracia, en la mera coexistencia de instituciones estatales y privadas, lo que constituye una visión estrechamente propietaria del asunto.

Consiste, como argumentaremos más ampliamente en la próxima columna, en un arreglo institucional que optimiza el carácter público de las instituciones, fortalece su autonomía, combina competencia con cooperación, financia por igual a las instituciones y sus estudiantes, fomenta activamente la diversidad y el pluralismo de misiones y proyectos, descansa al máximo posible en dinámicas de autogobierno de las organizaciones y de autorregulación del sistema, introduce todas las regulaciones de mercado que aseguren su correcto funcionamiento, respeta la decisión de las universidades en materias de vacantes y programas sujetándolas sin embargo a reglas consistentes de acreditación, promueve esquemas de costos compartidos y exige rendición de cuentas y accountability ante la sociedad y el Estado.

Sin embargo, la reforma del gobierno camina en el sentido exactamente contrario. Más bien propone, a través de su política y particularmente del proyecto de ley presentado al Congreso, avanzar en sentido inverso. Estatalizar el sistema, someterlo a una administración político-burocrática, reducir  lo público a la propiedad estatal, estandarizar y controlar al máximo posible, homogeneizar las instituciones, restringir su autonomía y capacidad de decisión y financiar exclusivamente con gasto fiscal toda la operación del sistema, convirtiéndolo, en la práctica, en un servicio del Estado.

Fuente:http://www.brunner.cl/?p=14593

Fuente imagen: http://static.diario.latercera.com/201208/1591738.jpg