Burocracia

Chile / 5 de noviembre de 2017 /Autor: José Joaquín Brunner / Fuente: El Líbero

La antigua figura de la universidad moderna —como una institución de la élite cultural— se ha transformado completamente. Hoy las universidades están más próximas al mercado que al templo, semejan más una anarquía que una jerarquía, han devenido organizaciones burocráticas complejas, tienen un sentido misional y económico a la vez, son entidades locales o nacionales, pero crecientemente también internacionales, y unas pocas poseen alcance global.

Este ensayo se aparta de la onda electoral que sin demasiada estridencia recorre nuestra geografía política. En cambio, reflexiona sobre el lugar que ocupa nuestra educación superior (ES) en un mapa comparativo de los sistemas nacionales y sus bases de economía política.

Para esto, la primera sección aborda el surgimiento de los modernos sistemas nacionales de educación superior en Europa y su carácter de sistemas netamente estatales desde el punto de vista de las instituciones proveedoras y de su financiamiento. Muestra cómo, posteriormente, emerge una educación superior privada, con un régimen de economía política de mercado, que ha servido para impulsar la masificación y la diferenciación institucional de la ES.

En la segunda sección se analiza la aparición de otros dos arreglos de economía política que combinan de maneras cruzadas formas estatales y privadas de provisión y financiamiento de la ES, mostrándose además cómo en el caso chileno coexisten dentro de un mismo sistema grupos de universidades sujetos a diferentes regímenes de economía política.

Luego, en la sección tercera, se utiliza este enfoque para discurrir sobre algunos fenómenos característicos de la transformación que experimenta contemporáneamente la ES en el mundo.

Por último, en la cuarta sección, se concluye con algunas consideraciones respecto al “capitalismo académico”, sus dinámicas principales en tiempos de mercados globales y su impacto sobre la economía política de la ES.

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La educación superior (ES) moderna, nacida a comienzos del siglo 19, fue provista y financiada por el Estado. Así ocurrió con sus tres modelos de origen: francés, prusiano e inglés. En común estos tres modelos concebían a la universidad como una entidad pública y la situaban a la sombra de los respectivos Estados-nacionales. Con un sesgo estatalista más pronunciado y un fuerte énfasis en la especialización profesional, en el caso del modelo francés o napoleónico. Estatal también en ambas dimensiones—de la provisión y el financiamiento—en el caso alemán, aunque con una fuerte influencia de los “mandarines”, representantes de la oligarquía académica en tiempos de Willhelm von Humboldt, y con énfasis en una formación humanista basada en la unidad de las ciencias naturales y humanas. Por último, con financiamiento fiscal, pero con universidades dotadas de fuerte autonomía y consideradas no-estatales (aunque públicas) en el caso de Inglaterra, con énfasis en la formación del carácter de acuerdo al tipo ideal del gentleman británico.

Cómo organizar la provisión y el financiamiento de la ES es el objeto de estudio de la economía política, enfoque que adopta este ensayo.

Durante el siglo pasado y el anterior, las universidades privadas se hallaban escasamente presentes en la escena mundial, salvo en los Estados Unidos de América, y en algunos países de América Latina —con Chile a la cabeza— y de Asia, particularmente en China.

En efecto, la universidad moderna se difunde hacia el resto del mundo desde Europa, a partir de los tres modelos recién mencionados. EEUU adopta el modelo británico y más tarde, bajo la influencia del modelo humboldtiano alemán, crea las primeras research universities. América Latina recibe —después de la independencia— la influencia del modelo francés, tanto en cuanto a la concepción estatalista como a la formación profesionalizante; lo mismo vale para Rusia. Las instituciones privadas se hallaban restringidas a las universidades católicas y religiosas en general, a escuelas de negocio y administración, a algunas instituciones formativas de élites y a universidades representativas de minorías.

Después de la II Guerra Mundial comienza la gradual masificación y diferenciación de los sistemas nacionales de ES. Primero en EEUU y Europa Occidental; luego en Europa Central y del Este. Ambos procesos —de masificación del acceso y de diferenciación de las instituciones— se aceleran durante la segunda mitad del siglo 20 y comienzo del siglo 21, difundiéndose alrededor del mundo. En América Latina había 250 mil estudiantes de ES en 1950; 1,8 millones en 1970; 7,2 millones en 1990; 12 millones en 2000 y, actualmente, hay más de 25 millones.

En parte, la fuerte expansión de la ES en nuestra región —igual como en otros continentes— se vuelve posible porque la provisión y el financiamiento se diversifican en virtud de la matrícula y los recursos privados. Es el resultado, por tanto, de una transformación en la economía política de la ES. De hecho, hoy en América Latina algo más de la mitad de la matrícula total es privada. Algo similar sucede con el financiamiento.

En breve, ha surgido aquí una economía política de provisión y financiamiento privados que se combina con la economía política de provisión y financiamiento estatales. De modo que ahora, al lado del régimen de economía política estatal —único existente al momento de nacer la moderna universidad— hay un régimen que podemos llamar de mercado, que puede llegar a predominar cuantitativamente en la dimensión de provisión y tener significación también en la dimensión del financiamiento, como sucede en Brasil, Chile, Corea del Sur, Japón e Indonesia, para citar algunos ejemplos.

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Además, hay dos otros arreglos posibles de economía política.

Por un lado, aquel en que predomina la provisión estatal, pero con un significativo financiamiento privado, como existe en países donde las universidades estatales cobran aranceles, por ejemplo, en Australia, Canadá, EEUU, Holanda, etc. En Chile las universidades estatales funcionan bajo este régimen que podemos llamar “estatal con recuperación de costos” o “de costos compartidos”.

Por otro lado, aquel régimen en que una parte significativa de la provisión es privada (o, en cualquier caso, no-estatal), mientras que el financiamiento es principalmente estatal, como sucede en Bélgica, Estonia, Finlandia y Letonia por ejemplo. En Chile, las universidades privadas del CRUCH, el G9, operan bajo este régimen, que podemos denominar “de tercer sector”.

En suma, hemos construido cuatro tipos ideales de regímenes de economía política de la ES, según la forma cómo combinan lo estatal y lo privado en las dimensiones de la provisión y el financiamiento. En la práctica dan lugar a una gran diversidad de diferentes modalidades de capitalismo académico.

Tipos completamente puros no hay ya en AL, con excepción de Cuba, donde la provisión y el financiamiento provienen en un cien por ciento de entidades y de fuentes estatales.

Los demás sistemas nacionales son todos mixtos, con grados variables de provisión y financiamiento privados. Considerando la provisión solamente, hay predominio estatal en Nicaragua, en una relación de 92% de matrícula estatal frente a 8% privada; lo mismo, pero con una decreciente participación de la matrícula estatal mayoritaria se observa en Uruguay, Bolivia, Panamá, Venezuela, México, Honduras, Ecuador, Guatemala y Colombia, país este último donde la relación es 51% estatal frente a 49% privada.

Por el contrario, hay predominio de la provisión privada, en proporción ascendente, en Costa Rica, República Dominicana, Perú, El Salvador, Paraguay, Brasil y Chile. En estos casos también el financiamiento proviene de manera significativa de fuentes privadas; es decir, de los propios estudiantes, sus familias, otras entidades privadas y el endeudamiento para el pago de aranceles.

El caso chileno reviste especial interés. Efectivamente, si bien predominan la provisión y el financiamiento privados, sin embargo hay universidades representativas de tres de los cuatro tipos de regímenes de economía política antes mencionados: (i) estatal con recuperación de costos o costos compartidos; (ii) privado con financiamiento estatal directo, o sea, de “tercer sector”, tipo que (¡paradojalmente!) se ha ido ampliando en virtud del subsidio de gratuidad, aunque el mal diseño de éste signifique para algunas universidades una pérdida de ingresos; y (iii) privado de mercado, integrado por universidades que dependen casi exclusivamente del pago de aranceles, pero compuesto además por un grupo importante de universidades que recibe financiamiento estatal indirecto por la vía del crédito estudiantil, subsidiado por el Estado.

Por tanto, no hay en Chile un régimen estatal puro ni, en el otro extremo, uno puramente de mercado para proveedores con fin de lucro, fin que la ley prohíbe en el caso de las universidades.

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Este mismo esquema de análisis de economía política de la ES permite identificar varios fenómenos de la educación superior contemporánea a nivel mundial, tales como la aparición de un sector masivo de provisión privada, con y sin fines de lucro; el papel crecientemente activo de la sociedad civil y los mercados en la coordinación de los sistemas nacionales; el aumento de esquemas de costos compartidos en el caso de la ES provista por instituciones estatales con financiamiento mixto, y el gradual desacoplamiento de la noción de ES pública respecto de la educación superior puramente estatal en cuanto a provisión y financiamiento.

En efecto, lo público suele ahora ser sostenido por instituciones privadas o no estales, como ocurren en Inglaterra o en el caso del G9 en Chile, o bien puede ser sostenido por entidades estales que cobran un arancel, como sucede en Australia, Canadá o Chile.

A su turno, esto significa que en sistemas capitalistas democráticos el derecho social a la educación superior puede ser provisto gratuitamente como ocurre en Dinamarca o bien sujeto a precios de mercado, como es el caso en varios países angloparlantes, latinoamericanos, asiáticos y de Oceanía.

Asimismo, lo público —incluso entendido estrechamente como estatal— no significa ya excluir el uso de políticas, mecanismos e instrumentos de mercado, según muestran los países nórdicos, Inglaterra, Holanda, Estados Unidos, China, Corea del Sur o Malasia.

Más aún, incluso allí donde predomina la provisión y el financiamiento estatales de la ES, los propios gobiernos recurren frecuentemente a cuasi-mercados (o mercados administrados) y a mecanismos de tipo mercado para proveer y financiar la ES. Así sucede, por ejemplo, en Finlandia, pero también en Francia, Portugal, Rusia y China-Hong Kong. Incluso en América Latina los gobiernos usan mecanismos de este tipo para financiar a las instituciones estatales, recurriendo al financiamiento condicionado a metas, contratos de desempeño, pago por resultados, etc.

En breve, si bien los regímenes de economía política difieren según cómo combinan lo privado y lo estatal en las dimensiones de provisión y financiamiento, sin embargo todos se hallan hoy—aunque variablemente—bajo la común influencia de aquello que la literatura especializada denomina “capitalismo académico”.

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¿Qué caracteriza al capitalismo académico?

Primero, el hecho de que los gobiernos, por acción u omisión, incentivan la aparición de proveedores privados, dando lugar así a procesos de privatización de la provisión; segundo, el uso de mercados y cuasimercados para la coordinación de los sistemas, o sea, el fenómeno de la mercadización si se admite el uso de un anglicismo; tercero, la mercantilización de la ES, esto es, su provisión por un precio en el mercado, fenómeno que ha sido execrado por el “progresismo” local; cuarto, la comercialización de productos y servicios académicos más allá del cobro de aranceles, por ejemplo a través de licencias y patentes, capacitación en empresas, consultorías, evaluaciones y mediciones, etc.; y quinto, una gestión empresarial o empresarialización de las instituciones con el fin de administrar eficazmente esquemas mixtos, estatal-privados, de financiación de la ES, que permitan generar ingresos e, idealmente, producir un excedente anual.

A su vez, la globalización de los mercados contribuye a la difusión y la convergencia de estos fenómenos, igual como la circulación, a nivel mundial, de la crítica del capitalismo académico, sus bases de economía política y los efectos e impactos que tiene sobre las universidades y sus miembros.

Como sea, podemos concluir que ha surgido una nueva realidad de la ES a nivel global: de cobertura universal y acceso masivo, imbricada fuertemente con la economía y el empleo, de alto costo e intenso credencialismo, de compleja operación y gobernanza, utilitaria a la vez que proclama el amor por las ciencias.

La antigua figura de la universidad moderna —como una institución de la élite cultural— se ha transformado completamente. Hoy las universidades están más próximas al mercado que al templo, semejan más una anarquía que una jerarquía, han devenido organizaciones burocráticas complejas, tienen un sentido misional y económico a la vez, son entidades locales o nacionales, pero crecientemente también internacionales, y unas pocas poseen alcance global.

Chile es un verdadero laboratorio para el estudio de esos múltiples fenómenos de cambio y transformación. La trayectoria de su sistema durante el último medio siglo permite entender mejor lo que está sucediendo en el ámbito de la ES alrededor del mundo. Al mismo tiempo, la comparación con otras realidades nos permite pensar críticamente nuestra propia experiencia y reflexionar sobre el futuro de la universidad.

Fuente del Artículo:

Economía política de la educación superior